文章指出现代教育在农村推行不力主要原因在于教育财政体制，并从制度分析的视角探讨了不同的制度安排和制度博弈过程对农村义务教育的发展的影响，重点分析了税费改革过程中基础教育财政制度的变动过程及变革可能引起的更深远的影响，文章还对完善目前的基础教育财政体制提出了相应的政策建议。
关键词：基础教育财政体制、农村义务教育、制度博弈、权利界定、权利的排他性
一、历史上的义务教育财政体制与现代教育在农村的推行
1、传统社会中乡村初等教育与教育财政
一些学者（王铭铭，1999）认为，中国乡村正规的初等教育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但是中国传统社会实行的是“双轨政治”（费孝通，1937，1985），中央集权的统治权力虽然不断地向乡村延伸，但其财政能力对其延伸程度有很大约束。因此，统治者对乡村的控制主要是通过在科举中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导的社学大体上仍控制在地方士绅手中，办学的经费也是多渠道的，主要来源是学田的收入，而学田的来源渠道除了官府拨给之外，主要是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生纳费等（李国均，2000）。清朝中央集权程度更为加强，社学已纳入了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，受提学的管理，并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学（李国均，2000）。但总的来看，在清朝，乡村初等教育虽有所发展，有逐渐纳入政府的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学），多种资金筹措渠道（官方、民办以及官民合办）并存的形态，学校的管理操纵于宗族和乡村士绅的手中。教育费用主要由政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等），政府不在教育上进行大规模的投资，这成为中国各个朝代政府理财的某种传统（马戎，2000：100）。
2、国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行
清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期（王铭铭，1998），新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部分。从1901年到1906年的几年间，清政府先后公布了多个“学堂章程”，要求各地创建新式学堂，逐步确立了新学制。从1905年到1909年，清政府成立学部，划分学区，在中央、府、厅、州、县设立相应的教育行政机构，建立起统一的教育行政系统（李建东，1996）。在推行新学制的过程中，也确立了义务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来，清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念，推行新式教育，真正开始从村庄确立起现代的教育（杨懋春，2001）。但在推行过程中遇到了与清政府同样的难题，即新式教育推行的成本问题。
相对于传统教育，新式教育的成本对于乡村来讲是比较高的。在传统社会里，不少绅士居住在乡村，整个社会的知识资源在城乡的分布较为均匀，学生可以在村里的私塾或其他形式的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校管理体制和知识的传授体制，学生接受知识，必须向“朝圣”一样逐级从乡村走到城镇，从城镇走到城市中，直至到首都。这将加大求学的交通费用。同时，新式学校往往是把学生集中起来，按照统一的课本进行连续的授课，如果漏掉某些课程，则很难补上，这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲，造成了特别的困难，尤其是在农忙时节。另外，课程的内容也与乡村社会的生活实践有很大的脱节，如果这些孩子不能走完小学到大学的现代教育的历程，而在读完小学之后仍回到乡里，所学内容的实用性还不如原来的旧式学校，这也加大了接受现代教育的机会成本。
现代教育本身的这些基本问题阻碍了它很难在乡村被接受，有不少学者，如费孝通（1986）、廖泰初（1938）等人指出过这一问题。在一些县里，私塾比学堂更受欢迎，这也就是为什么私塾虽然遭到政府的严格控制，但仍然延续下去，与新式学校争夺教育空间的原因。要克服新式学校的弊端，就必须设法降低新式学校的教育成本。这正是后来的乡村教育运动（后发展成为乡村建设运动）的领导者如晏阳初、梁漱溟等所考虑的事情（郑大华，2000）。一些县为了使新式教育能够推行下去，想办法降低新式学校的成本，如河北兴和县在20年代初成立劝学所，进行劝学运动，新成立的学校购置校址及其他一切费用由政府解决。对“新学”的学生免交学费，还给经济补贴，用轿车接送女学生上学，这在当地被人讥讽为“雇人上学”（李建东，1996）。通过这些措施，兴和县的新式教育才最终得到发展，并在制度上确立起来。定县、邹平等乡村教育运动之所以能够发展起来，也是得到了当地县甚至更高层级（如中央和省）的政府的大力支持。这些县的实践表明，要真正吸引学生，推行新式教育，就必须要降低成本。而降低成本，则必须由政府给予稳定的资金支持。
虽然国家在法律上确定了义务教育制度，但在清朝末年和民国时期，国家内忧外患不断，中央政府很难拿出足够的资金来推行义务教育。清末为了解决兴学中的经费问题，清朝中央及地方政府在推行新式教育的过程中也多采用地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的方式。民国时期的义务教育虽然在乡村有所推行，但这也是同各地方的财力状况有很大的关系，一直到40年代，“初等教育经费多以地方（县一级政府）自筹为原则”（李建东，1996）。不少县实行的办法是“县立中小学的经费由政府支拨，原属祀田、庙产，由政府接受。村办小学（包括私塾），经费多由学校负担，有祀田的村由祀田补贴一部分”（马戎，1999；李建东，1999）。这成为民国初等教育的教育财政的基本格局。但因为教育财政的不独立，教育经费一直存在着被挤占的现象，教育没有固定经费，或办或停，很不稳定。此问题早在1920年代初全国教育联合会的决议案中指出来，中国兴学多年而教育终未见成效的原因是“（1）教育行政不独立。（2）教育经费不独立。权其轻重，经费不能独立，尤其主因。”（李蔺田，1994：92）。但教育经费不独立的问题一直到民国结束也没有得到解决。
3、义务教育财政不独立下的现代教育推行的路径与历史遗产
从清末和民国的实践来看，随着民族国家建设，国家权力向乡村的渗透是在不断地加强，义务教育作为国家建设重要的组成部分，不断被纳入到国家体系中。但现代教育与旧式的教育相比，成本较高，而政府的财政匮乏，且教育财政不独立，使得义务教育经过了清末民国两个时期，并没有能够真正得到普及；同样是因为财政的问题，初等教育的兴办中存在着多渠道筹措经费和多种形式并存的情况，义务教育的基本理念、农民孩子免费享受国家提供的基本教育的权利的意识并没有在农村扎下根。义务教育制度并没有能够有效地将孩子从家长、宗族控制中独立出来，并没有能力使乡村学校从乡村社区的控制之中独立出来，没有能够成功地将社区孩子抽离出具体情境，纳入到现代社会的“抽象体系”中（王铭铭，1999）。现代教育在农村步履维艰，传统的观念和文化在农村中不断地再生产，在一定程度上强化和维护了中国社会传统与现代并存的二元结构。历史上的义务教育推行过程中复杂的关系结构作为一种路径对建国后义务教育制度的演变产生了影响，一些做法在相当一段时间上得到了延续，在相同的经济困境下，可能会出现相同的制度安排，甚至出现相同的结果