三、税费改革对贫困地区农村义务教育发展的影响

1、税费改革措施与教育财政的变化

2000年3月，安徽省率先在全国进行以省为单位的税费改革，江苏省在2001年也启动税费改革。两省税费改革的内容基本一致，所采取的措施也大体相同。税费改革对教育经费的来源有了新的规定，义务教育的经费安排主要由财政预算解决，取消了教育费附加、教育集资以及教育投入上的义务工等。对于农村集资实行“一事一议”，有的地方将这样的制度用在教育上。对学校教师工资、公用经费和危房解决的资金来源也分别做出了规定：教师工资由县里负责，普遍的做法是把乡镇的某些财政收入控制起来，用于乡镇教师工资发放，由县里设立专户，原乡镇财政不足的部分以及教师工资中新增部分由县进行补足。教师个人持有银行卡，工资由县财政通过银行直接拨付，保证教师工资发放；学校的运行费用由学杂费来保证，不足部分则由县里与乡里负责；学杂费管理取消“零帐户”，设立银行专户；危房改造由省里专项负责，县市进行配套。为了保证税费改革的进行，对学校的收入进行了严格规定，杜绝学校乱收费，对教材费用、课本费用给予明确，并要求合并乡村学校，进行布局调整，精简教师等。

2、义务教育经费缺口的弥补

税费改革对教育最大的影响是取消了来自农民、专门用于教育的农村附加费，由此引起的缺口由政府承担。在贫困地区，这个缺口是乡级财政无力承担的，甚至在一些贫困县，也是县财政很难承受的。要想使税费改革不影响到农村义务教育的正常维持和发展，就需要省及中央财政进行比在税费改革前多得多的转移支付。事实上，在安徽，这个缺口正是靠各级政府的财政转移以及挤占其他方面的经费得以解决的。

2000年，中央给安徽省用于教师工资的专项转移支付是2.88亿元，省级政府配套2000万元。从2001年起，安徽省调减市、县财政上解1亿元，全部用于农村义务教育。在2001年9月，安徽省要求全省农村初中、小学教师工资上收到县（市、区）统一发放，并建立了责任追究制度和奖励制度。从全省情况看，这些措施的实施基本保障了教师工资的发放（魏秦歌，2002）。在危房改造方面，2001年，中央拨给安徽省15亿元的中小学布局调整专项资金。安徽省决定从2001年起至2005年，省财政每年安排1.5亿元资金，另外通过社会捐赠不少于5000万元，市、县财政两级按1：1配套，预计筹措20亿元，专项用于农村中小学危房改造，并提前到3年使用，力争3年的时间，基本解决D 类危房（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。

在保证学校运行方面，安徽省制定了农村中小学公用经费标准定额核定的原则和方法，规定学校公用经费安排以学校杂费为主，财政预算安排为辅；农村中小学杂费收入应全部用于公用经费开支，不足部分由县乡两级财政预算核定，并予以分解落实；保证实际支出水平在税费改革前实际水平基础上得到逐步提高（鲍劲翔，2002）。为了防止中小学杂费被挪用挤占，安徽省在2001年8月取消了“零户管理”的办法，实行中小学杂费专项管理。

一些研究者比较了安徽省1999年、2000年、2001年农村义务教育经费收入的总收入以及预算内拨款的数量之后认为，从大数上来看，2000年的农村义务教育投入与税费改革前持平并略有增长，2001年则有较大幅度增长，并认为“农村税费改革后义务教育经费的收入总量并没有减少。改革只是改变了部分教育经费收入的来源。改革后，教育支出总量大幅增加，增加量之大，增速之快，前所未有”（鲍劲翔，2002）。

3、税费改革中义务教育经费紧张问题的凸现与制度博弈过程

安徽省的税费改革被称为是继土地改革、联产承包制度之后农村发生的又一次重大变化（鲍劲翔，2002），引起了广泛的关注。在评论安徽省税费改革成败时，较多的关注者关心的是改革造成的农村义务教育经费的紧张问题。

一些研究者指出，农村义务教育经费紧张的问题在税费改革之前就存在，与税费改革没有必然的关系。在税费改革之前，教育经费紧张的问题被资金错位使用所掩盖，即学校使用教育附加费和学杂费以及用各种名目得来的乱收费收入发放教师的工资、津贴等，这些费用维持了学校的正常运行。当这些收费渠道被卡住之后，学校就显得资金紧张（鲍劲翔，2002；魏秦歌，2002）。

这个解释有一定道理，但如果仔细剖析安徽省的税费改革过程，就会发现这个解释并不很全面。税费改革过程中出现的教育经费紧张问题集中于2000年，但鲍及魏的文章没有对这一现象做出明确的解释。实际上，分析这个时间差以及在这个过程中出现的制度设计的变化是有意义的，因为这个时间差和制度的变化过程体现的恰恰是一个制度博弈的过程。

安徽省税费改革是从2000年3月正式启动，但是关于确保义务教育正常运行的重要措施却都是在2001年出台的。如教师工资统一上收到县里的政策是在2001年9月实行的，中小学零户管理的取消、专用帐户的设立是在2001年8月，中小学公用经费定额和保证办法也是在2001年7月之后进行的。而在此之前，在税费改革开始时，对于教师工资的发放以及义务教育经费的保障是由乡镇进行的，最开始税费改革是把取消的教育附加和集资安排在乡镇的财政预算中（鲍劲翔，2002）。在税费改革过程中，乡镇来自农民的收入大幅减少，在这时，还要求乡镇预算保证教师工资以及正常运行费用以及管理学杂费，这必然使本来就存在的乡镇挤占、挪用教育经费的现象更加严重。在2001年，把这些费用的保障和管理责任上移到县里，使得教育经费紧张的问题就得到缓解。安徽省税费改革的这个教训和经验显示，税费改革中如果不建立教育资金相对独立的运行制度，就无法保证教育的正常运行。这就是为什么出现义务教育经费在安徽省的税费初期显得非常紧张的原因。

正是这个问题的凸现，使得安徽省从2001年起在几个月内先后出台了几个相关的规定，重新对义务教育的责任进行了明确，使得乡镇无法支配教育经费。同时，更为重要的是加大了县以及县以上政府在义务教育方面的转移支付力度。在2001年，县及省级预算内的义务教育经费大幅度增长，这种增长显然超过了本级财政的增长比例，相当大的部分则是教育挤占政府其他开支给予保证的。挤占对经济状况不同的地方政府来讲，影响是不一样的。在税费改革前，经常是教育经费被其他方面所挤占，但在税费改革过程中却出现了教育经费挤占其他方面的投资的现象。出现这样的结果应该说是政府各部门间博弈的结果。在安徽，税费改革已经上升到了政治的意义上，变成了一种政治的符号，其成败直接影响到地方官员的政绩，义务教育的稳定与否成为税费改革成败的关键指标。各级政府承受的政治压力是巨大的，在学校和基层政府，也有更大的压力要求县及省政府承担更多的责任。而在这个过程中，大环境的改变在客观上也促使教育部分在预算分割的政治游戏中占据了有利位置。在2001年，中央确立了新的办学体制，新体制要求义务教育要在国务院领导下，各级政府负责，以县为主，加大转移支付力度。新体制的出台正是基于安徽省税费改革在义务教育方面初期的挫败，同时，新体制也为教育部门争取更多的资源提供了更大的筹码。

安徽省税费改革过程中教育经费的紧张与缓解的过程体现的是各种力量在角逐和进行制度博弈的过程，由此形成的结果对其他省的税费改革将起到借鉴作用。这种制度的传播、模仿和学习的过程可以减少后来者的成本。江苏省财力比安徽省雄厚，这是江苏省能够凭借本省力量自行完成税费改革的关键，但江苏省在税费改革过程中吸取安徽省的经验和教训也是其改革顺利进行的很重要的原因。而安徽和江苏省的税费改革又为2002年准备进行税费改革的省份（如四川）提供了借鉴。税费改革在全国的推行既是中央政府推动的结果，同时也是制度的模仿、传播的结果。

4、税费改革对制度刚性与权利空间的影响：

税费改革不仅仅是相关方收入和支出结构的调整，作为一种制度安排，它通过重新划分制度相关方的权利边界，以及对违反权利的可能性和侵犯对方权利的成本的界定而改变了原来的权利安排，尤其是农民、学校、乡村政府、县政府之间的权利安排。

税费改革前，乡村社会中义务教育相关方间的权利边界比较模糊，虽然对各方的权责有笼统的意识和划分，在操作中有很多细节是模糊的。在法律、法规出现矛盾，对权利的界定成本很高的地方，也会出现权利的模糊状态。在这种情况下，通常的趋势是力量决定权利，谁的力量大谁、权力大，谁就相应地占据资源空间中更有利的位置，拥有更强的挤占能力、控制和调配的能力。一般来说，越是有组织性的集团其能力越大。于是，在乡村社会中，乡政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务，常常挤占学校的经费，因为这些费用是归政府管理的，而学校也是归政府管理的。在实行零帐户的情况下，所有的资金都归政府统一支配，学校在财政资源分配上的声音小、力量弱。在农村，甚至出现村政府通过控制小学要求学生家长交纳税费的现象。学校虽然在与政府打交道时处于一种弱势，但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源——教育机会，这使学校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势，通过控制学生而影响家长，侵犯这些农民家长的利益。

在权利模糊的状态中，学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势，其主张权利的能力不足，不能在权利安排过程中使制度博弈的趋势向自己有利的方向发展。在学校、乡村政府和农民家长之间的互动中，尽管有一定的制度性框架，甚至某些制度是非常清楚的。但是，如果制度是可协商的，同时又没有足够的权威和力量来保证权利的实施，相关方在行使权利时权利的排他性是弱化的，就容易造成相关方对权利的侵犯。这种现象在一些学者对乡村政府与乡镇企业关系的研究中，得到了证实（刘世定，1998）。在乡村政府、家长以及学校之间也容易出现这样的现象。因为，在他们之间，尤其在政府与学校之间，在政府与乡民之间存在着管理上的关系，一般的情况是上级控制着更多的资源，而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。政府挤占和挪用学校的资金，向农民进行非法摊派，而学校也通过学生向家长收取各种费用。在这样的互动过程中，农民常常成为弱者和被牺牲的对象。

税费改革对三者的权利边界和互动框架进行了重新设计，对各方权利边界给予清楚的划分，各方关于各自的权利信息相对比较清楚。为了确保税费改革的进行，更高层级的政府对违反权利边界的行为给予了严格的检查和严厉的惩处。首先是调整了这三者互动的制度框架，将学校很多的事务从乡村政府中摆脱出来，大大削弱了乡村政府职能，控制了其财力，并要求对政府机关进行精简。明确了学校的财力来源，使学校的经费摆脱了乡村政府的控制，获得了较大的独立性。如教师工资上划，由县里负责，实行工资卡制度，由银行直接拨付，这就使得乡镇政府接触不到教师的人员经费。在学杂费的管理上，取消零帐户，在县财政设立专门帐户，而不是乡政府来管理，维持了学校的日常运转。危房资金则采用上级负责的专款形式。学校资金基本上不经过乡里，不依赖乡里，使学校与乡村打交道的机会减少，乡政府接近其财源的可能性减少。新的制度设计增强了对原来互动中的弱者——农民的保护，一方面将明确征税的依据，规定了限额，使农民对自己的权利与义务比较清楚；另一方面，在制度的设计上强调了他们的意愿的重要性，比如抬高了“一事一议”的门槛。对于另一强者——学校，则严格规范了其收费的范围，使学校与政府从农民中筹集资金的空间大大缩小。

经过税费改革，农村学校的经费从乡村政府的控制中摆脱出来，乡村政府接近学校的渠道被隔离起来了，学校赢得了独立性。但另一方面，学校要想获得乡村两级政府的资助，其成本也大大增大。税费改革后，想让农民集资或者出义务工资助教育只能通过“一事一议”这样的制度。但是，“一事一议”操作起来难度很大。农村学校在布局调整后，往往是几个自然村的学生，甚至是几个行政村的学生在一个学校上学。学校要与几个村的村民打交道，这使其交易成本大大增加。在新的办学体制中，乡镇政府成了辅助性的机构，要想让乡镇政府更多的资助学校，因为责任的不明确性，难度也增大了