仁宗朱高炽的治国，不到一年时间便因突然病故而结束。这给明初守成治国的过程带来了一些必然的变化，本来很可能出现的“洪熙之治”，却不得不延长到了宣德时代。
宣德初政
宣宗朱瞻基（1398—1435）登极之初，立足未稳的文官政治面临着一次考验。朱瞻基酷似其祖父朱棣，而且从他少年时起，便得到了朱棣特殊的宠爱和培养。
永乐七年（1409）春天，朱棣夺位后第一次返回旧藩北京，年仅十二三岁的朱瞻基即受命从行。次年朱棣亲自率师北征，朱瞻基又受命留守北京，俨然有些监国的样子。永乐九年（1411），朱瞻基被立为皇太孙，从而确立了他的储君地位。
朱棣对于这个长孙确是独有所钟。永乐十一年（1413）的端午节宫中射柳时，朱瞻基也再次给祖父脸上增了不少光彩。他不仅屡射屡中，而且当祖父当众说了上联：“万方玉帛风云会”时，便立即叩头对道：“一统山河日月明。”他既有着祖父的英武，又具备了父亲的睿智，难怪朱棣每每对人说：“此他日太平天子也。”所谓的“太平天子”，绝非仁宗那样的仁德之君，他对仁宗那种儒生气甚至感到厌恶，因此几乎酿成汉王夺嫡。在这关头倒是朱瞻基帮了父亲的忙。他对叔父觊觎储位的企图，从来都是针锋相对。一次谒陵途中，当时身为太子的朱高炽因身体肥胖，行走不便，靠着两名内侍搀扶，还是滑了一跤。汉王朱高煦在旁说道：“前人把滑，后人知警。”话音未落，身后有人应道：“更有后人知警。”说这话的便是皇太孙朱瞻基，汉王高煦不由回顾失色。朱瞻基并未把勇悍善斗的叔父放在眼里。永乐十二年（1414），成祖第二次亲自率师北征时，朱瞻基便随同出征了。在忽兰忽失温激战中，他在宦官李谦引导下追敌至九龙口，遭到瓦剌骑兵围攻，几乎发生危险。在朱瞻基成长过程中，不仅有宠爱与骄纵，同时也有锻炼与拼争。这一切当然都出自成祖的安排，他一心想把皇太孙培养成同自己一样的追求文治武功的开拓之君。
洪熙元年（1425）五月，明仁宗突然病故时，太子朱瞻基还在南京，他是因为南京屡次发生地震而受命前往居守的。六月中，得到仁宗病故的消息，朱瞻基火速赶回北京。汉王朱高煦本来图谋于途中设伏邀击，因为朱瞻基行动迅速而未得逞。他们叔侄之间的斗争从此便真正拉开了序幕。
这场斗争给文官们帮了不小的忙。汉王朱高煦所依靠的是当初参与“靖难”的军人集团。这种历史造成的结果使得朱瞻基从登极之初便不得不去依靠当初仁宗身边的一批文臣。
历史有时往往就这样巧妙而奇特，这一切都仿佛在重现二十多年前的那一幕，那时候是朱棣依靠军人集团从侄儿朱允炆手中夺得皇位，此刻轮到了汉王朱高煦和侄儿朱瞻基。朱高煦终于决心仿效父亲来第二次“靖难”。
朱瞻基是洪熙元年（1425）六月登极的。七月，朱高煦陈奏利国安民四事，这实际上是对朝廷的试探。尽管所陈并非如意，朱瞻基还是曲徇其意，付有司施行。
“永乐中，皇祖常谕皇考及朕，谓此叔有异志，宜备之。然皇考待之极厚。如今日所言，果出于诚，则是旧心已革，不可不顺从也。”朱瞻基顾谓群臣的这番话不无弦外之音，既有警示，亦有安抚。但身处局内的朱高煦却毫无所悟。
次年改元宣德，正月里汉王朱高煦派人入京进献元宵灯。有人告诉朱瞻基：“汉府所遣来者，多是窥瞰朝廷之事，特以进献为名。”朱瞻基对此岂无所知，他不过采取后发制人之策，表面上推诚以待而静观其变。他在这方面的克制力达到了令人惊叹的程度。汉王府索要骆驼，立即与之四十，索马与之百二十，还有袍服等等，皆遂其意。这些做法与朱瞻基性格颇有些不符，显然是他周围文臣们起了作用。一个比较成熟的文官集团已经在永乐、洪熙乃至宣德三朝皇帝身边逐渐形成了。
朱高煦的准备则极不顺利。八月初，他命亲信枚青秘密入京，约英国公张辅为内应，结果反被张辅执送朝廷。再约山东都指挥使靳荣于济南反叛相应，又被山东布、按二司官觉察预防，谋不得发。朝中旧功臣既无人内应，地方官员又不肯从乱，朱高煦陷于孤立之中。在乐安家中居丧的御史李浚，得知朱高煦相招，连忙换装改名，间道入京告变。
倘若朱高煦稍有头脑，他应该明显感觉到形势对于自己的不利，但他却不顾一切地举起了反叛的旗帜。八月初一，朱高煦在乐安授官命将，建立五军。五天后，便遣百户陈刚入京进疏，并且致书诸公侯大臣，指斥仁宗违洪武、永乐旧制，给文臣诰敕封赠，并指夏原吉等为“奸臣”，终于重演“靖难”旧剧。
直到这时候朱瞻基才临朝宣布命将出征，他确实做到了仁至义尽。起初决定派阳武侯薛禄将兵征讨，但是第二天夜里召集群臣计议时，大学士杨荣却提出了反对意见。
“皇上独不见李景隆事乎？”他一句话把人们引到了二十多年前那场夺位的灾难之中。“彼谓陛下新立，必不自行。今出不意，以天威临之，事无不济。”杨荣十分明确地提出要朱瞻基亲征。朱瞻基没有说话，沉默片刻后，他用征询的眼光看了看夏原吉。“往事可鉴，不可失也。”夏原吉猜到了皇帝的心思，“臣昨见所遣将，命下即色变，临事可知矣。且兵贵神速，卷甲趋之，所谓先人有夺人之心也。荣策善。”
杨荣和夏原吉都亲身经历了二十多年前的那场“靖难”之役。尽管此刻与当初形势截然不同，他们还是希望万无一失，而惟恐重现那幕历史惨剧。这也代表了大多数文臣的主张。
文臣们的劝说使朱瞻基终于下定了亲征的决心。武臣中的张辅曾经主动请命出征，应该说这也是武臣所必表之态。这场斗争最终是以朱瞻基亲征与朱高煦的失败宣告结束。这是仁宗之治的胜利，也是文臣治国的胜利。师还，杨荣以决策功，受到赏赐，得赐银章五，褒奖甚至。夏原吉也被赉予加等，得赐阍者三人。另一位内阁大学士杨士奇则因在这次出征时反对袭执赵王，使朱瞻基得到保全叔父之名，彻底孤立了汉王朱高煦，杨士奇因此更得到信用及赏赐。
仁宗身边那批有为的文官，重又聚集于朱瞻基的周围并为其所倚靠。
这一年十月，曾因气死仁宗而入狱的翰林侍读李时勉被复官。史书记述了这有趣的一幕。
当时有人对朱瞻基说起李时勉得罪先帝的情况，朱瞻基不由大怒，命令使者：“缚以来，朕亲鞫，必杀之。”使者去后，他愈想愈气，又令王指挥前去将李时勉绑赴西市斩首，不必入见。王指挥出端西旁门时，使者正巧带李时勉由端东门入，没有碰上。朱瞻基见到李时勉，骂道：“尔小臣敢触先帝！疏何语？趣言之。”李时勉叩头道：“臣言谅闇中不宜近妃嫔，皇太子不宜远左右。” 听了这两件事，朱瞻基怒气稍解。李时勉说了六事便说不下去了。让他接着说完，他回答说：“臣惶惧不能悉记。”这时朱瞻基已怒气全消。“是第难言耳。草安在？”他甚至想再看一遍那份疏草。“焚之矣。”李时勉答道。朱瞻基不由叹息一番，在他的心目中，李时勉已经完全是一位忠臣了。等到王指挥去狱中提人不到回来复命时，李时勉已冠带立于阶前。
李时勉的复职表现了朱瞻基的宽容大度。李时她虽然不属于当时文官集团中的代表人物，但却是当时较有影响的儒臣，朱瞻基的做法自然会得到文臣的普遍欢迎。
四个月以后，有五名文臣在文华殿得到皇帝赐予的范银图书。他们是蹇义、夏原吉、杨士奇、杨荣、胡■。蹇义得到的是“忠厚宽弘”，夏原吉为“含弘贞靖”，杨士奇“清方贞靖”，杨荣“方正刚直”，胡■“清和恭靖”。后来又有一位内阁学士杨溥。这便是史称的“蹇、夏”、“三杨”。这是一个十分难得的经历了长期政务锻炼的文官群体。蹇义掌吏部，夏原吉掌户部，“三杨”掌内阁，胡■掌礼部。他们在继承和推行洪熙、宣德两朝仁政方面起到了关键性的作用。这也便是“宣德之治”的基础。
永乐后期，由于皇权专制过于强化以及成祖本人不顾客观条件，一意孤行，好大喜功所造成的各种社会问题，在仁宗短暂的一年间根本无法解决，这任务也便落到宣宗头上。当时主要问题是财政的困难。北征、迁都、营建、下西洋宝船、朝贡使臣的接待以及安南内属后的交阯布政使司，这一切都花费了大量资财。为了这样庞大的支出，只有加重赋役征输，结果又造成对生产的破坏，社会进入了一种恶性循环状态之中。
仁宗即位后，停止了北征、营建和西洋宝船。这些紧缩开支的措施收到一定效果。宣宗即位后，在解决了汉王对皇位的威胁后，继续推行了这种紧缩开支的政策。其最重大的举动便是放弃交阯。
自永乐五年（1407）安南内属改设为交阯布政使司后，几乎没有过一天平静。出征安南的明军撤离仅一年，当地便发生了动乱。永乐六年（1408）八月，简定、邓悉、阮帅等出攻盘滩、咸子关，扼三江府往来之路，慈廉、威蛮、上洪、大堂、应平、石室诸州县皆起响应。当地明军镇压不力，只得调发云、贵、川三都司及成都三护卫军，由西平侯沐晟挂征夷将军印率师征讨。但是同年十二月，沐晟兵败生厥江，参赞军务的兵部尚书刘儁突围不成，自经而死，交阯都司吕毅、参政刘显同时战死。次年二月，成祖只得再次启用当初平定安南的主帅张辅。十一月，张辅擒获简定报捷，随后即受命班师。当时成祖正着力于北征，交阯不再成为重点。因此当退据乂安的陈季扩派人入朝求封时，成祖援例诏陈季扩为交阯布政使，并分授其部属都指挥、参政、副使等官。这与陈季扩求封安南国王的愿望大相径庭，结果一纸诏书反而成为交阯新战乱的导火线。永乐九年（1411），成祖不得不第三次命张辅率军前往交阯。张辅到达交阯后，形势开始发生变化，明军逐渐控制了局面，但是陈季扩仍然坚持了两年多，直至永乐十二年（1414）初，阮帅被擒，陈季扩败退老挝，于蒙册被明军俘获，交阯重新平定。
成祖凭藉武力征服对交阯进行的统治，很难稳定持久。永乐十六年（1418）正月，清化府俄乐县土官巡检黎利起兵于兰山，交阯再次动乱起来。
史书往往将交阯的动乱原因归咎于官吏的苛政和宦官马骐的过失。当初甚至成祖也曾这样认为，因此在镇压之后，他便注意实行抚绥安辑。但是，不管是武力还是抚治，都未能从根本上解决问题，直到成祖病故，交阯的动乱始终未曾平息。
征服安南是成祖决策的一大失误，他自己也明明知道经营的重点应放在北方，却没有决心从交阯撤足。永乐十四年（1416）以后，他已决定北迁国都，对交阯更无暇顾及，只能被动维持，交阯成为明朝的一大包袱。
当这个包袱落到仁宗身上的时候，他曾经进一步采取抚绥之策，甚至授予黎利清化知府，但是仍然毫无作用，黎利拒绝受官，交阯战事再起。所以到洪熙元年（1425）二月，朝廷只好命荣昌伯陈智为征彝副将军，征讨黎利。
这种反复抚绥、征剿，征剿、抚绥，没有任何解决问题的希望，也不知何时是个尽头。对此几乎人人皆知，却无一人敢于出来进言。当初解缙因为反对用兵交阯触怒成祖而被谗杀，人们记忆犹新。
陈智出征失利的败报送到朝中时，已经是宣德元年（1426）。朱瞻基只好再命成山侯王通佩印出征，而与此同时，他似乎已经开始重新考虑如何处理交阯问题了。
最先知道皇帝心思的是内阁大学士杨士奇和杨荣。宣宗谕旨督责陈智等人兵败的第二天，便在文华殿中秘密召见了二杨。“昨谕荣昌伯等敕已行，朕有一言，独与卿二人知之。”宣宗略带含混地说道：“昔在南京，皇考曾与朕言：‘太祖定天下，安南最先归化。黎氏篡陈，法所必讨，求陈氏之后不得，故郡县其地。若陈氏尚有后，立之，犹是太祖之心，而一方亦得安静。’此语藏之朕心未尝忘。”
“永乐三年初征黎贼，凡诰敕皆臣等亲承面命。圣志惓惓，在于兴灭继绝。”二杨回答得可谓婉转得体，放弃交阯，复立安南，不仅是太祖、仁宗之心，也是成祖的惓惓圣志。
“其时朕虽髫年，尚记一二圣语，亦如卿等所言。”宣宗立即表示附合，“卿二人意与朕合，三二年内，朕必行之。”
这次谈话便是宣宗放弃交阯的前奏。这次谈话后不久，一天退罢朝，宣宗又在文华殿召见了蹇义、夏原吉、杨士奇、杨荣四人。他首次直接谈到了放弃交阯：“太祖皇帝祖训有云：‘四方诸彝及南蛮小国，限山隔海，僻在一隅，得其力不足供给，得其民不足使令，吾子孙毋倚富强要战功。’后因黎氏弑主虐民，太宗皇帝有吊伐之师，盖兴灭继绝盛心也。而陈氏子孙为季犛杀戮已尽，不得已徇土人之请，建郡县，置官守。自是以来，交阯无岁不用兵，皇考念之，深为恻然。昨遣将出师，朕及复思之，欲如洪武中使自为一国，岁奉常贡，以全一方民命，卿等以为何如？”
这一次又谈到了《祖训》，可见宣宗确实反复考虑了，因为他不仅要说服群臣，而且要首先说服自己。但是对于蹇义和夏原吉来说，这实在太突然了，他们一时还无法接受这一现实。
“太宗皇帝平定此方，劳费多矣。二十年之功，弃于一旦，臣等以为非是。”这大约并未出乎宣宗意料，他看了看杨士奇和杨荣，问道：“卿两人云何？”“交阯，唐虞三代皆在荒服之外，汉、唐以来虽为郡县，叛服不常。汉元帝时，珠崖反，发兵击之，贾捐之议罢珠崖郡，前史称之，夫元帝中主，犹能布行仁义，况陛下父母天下，与此豺豕较得失耶！”宣宗点了点头。
这番对话目的在于说服蹇、夏二人。像放弃交阯这样的大事必须得到蹇、夏为首的主要大臣的支持，这当然还需要时间。但是事情发展得比宣宗预料要快些，就在宣德二年（1427）即发生了王通与黎利私下立坛为盟之事。
王通初至交阯，曾大败黎利，但不久黎利势力复兴，朝廷再命安远侯柳升、黔国公沐晟调军征讨。柳升勇而寡谋，沐晟怯而无能。明军于倒马坡中伏，沐晟坐视不救，柳升全军覆没。王通得知柳升败报，更无心再战，遂与黎利立坛为盟，宣布退师。
十月，黎利遣使入朝上表，而这次上表人的名义却不是黎利，而是一个所谓的安南国王陈氏三世嫡孙陈暠。陈表中写道：
安南国先臣陈日煃三世嫡孙陈暠惶恐顿首上言，曩被贼臣黎季犛父子篡国，弑戮臣族殆尽，臣暠奔窜老挝，以延残息，今二十年。近者国人闻臣尚在，逼臣还国。众云天兵初平黎贼，即有诏旨访求王子陈立之，一时访求未得，乃建郡县。今皆欲臣陈情请命，臣仰恃天地生成大恩，谨奉表上请。
表中所言颇令人感到蹊跷。宣宗看过后，交给英国公张辅。
“此不可从，将士劳苦数年，然后得之。”张辅是当年平定安南的主帅，自然依旧主战，“此表出黎利之谲，当益发兵诛此贼耳！”蹇义、夏原吉支持张辅建议，反对放弃交阯。自永乐中黎利反叛朝廷，二十年间未闻有陈氏后人之说，此时突然冒出陈暠，当然是黎利诡妄之谈，但是杨士奇和杨荣却宁愿以假作真，趁机放弃交阯。
“兵兴以来，天下无宁岁，今疮痍未起，而复勤之以兵，臣不忍闻。”谈到了国家状况及其当务之策：“且求立陈氏后者，太宗（成祖）皇帝心也。求之不得，而后郡县。叛乱相寻，至深廑先帝忧。今因其请，抚而建之，以息吾民，于计大便。汉弃珠崖，前史荣之，安在为示弱乎？”这是二杨与宣宗多次谈话的总结，是考虑已久的计划，宣宗认为没有必要再作讨论。事情就这样决定下来。第二天，向群臣出示交阯奏表的同时，宣布息兵养民，放弃交阯。
明宣宗终于迈出了这艰难而关键的一步，经过仁宗、宣宗两代人的努力，明朝开始摆脱了开国以来，特别是永乐以来形成的种种财赋重负，真正走上了息兵养民的道路。
宽松与务实
宣德三年（1428）暮春三月，明宣宗在宫苑中召见了蹇义、夏原吉、杨士奇、杨荣等十八位要臣，但这并非议政，而是一钦赐的春游。群臣们随从宣宗乘马登山周览，又泛舟于太液池水之上，望着四周一片盎然春色，君臣们赋诗赓和，融融之意，似乎也如这春色一般，由儒臣们的心头延展开去。
上有励精图治之君，下有同心辅政之臣，一片祥和宽松，使人感到太平盛世之将临，同时人们也不得不对宣宗的治民方针感到惊异。像放弃交阯这样的大事，天下多有辱没之感，他却在杨士奇、杨荣等人支持下办到了。史书中说：“自交阯内属者二十余年，前后用兵数十万，馈饷至百余万，转输之费不预焉。至是弃去，官吏军民还者八万六千余人，其陷于贼及为贼所杀者不可胜计。天下举疾通（王通）弃地殃民，而上不怒也。”这在太祖、成祖时是不可想象的，而仁宗又似乏此胆量。宣宗之所以能够放弃交阯，显然是放弃了那种专制君主的尊严，转而追求一种安定太平和官民的称颂，这一弃一求，也就成为宣德中宽松政治的基点。如果将其与仁宗的仁治相比较的话，宣德之治在文官治国制度上比洪熙时更为突出，政出内阁已经成为无法改变的现实。
宣德五年（1430）的清明节，宣宗奉皇太后谒祭了天寿山的长、献二陵。这位年轻的皇帝没有乘坐御辇，他英姿勃勃地骑在马上，亲自为皇太后的凤辇开道。这一次人们都瞻仰到了皇帝的风采。经过清河桥的时候，宣宗又下马为太后扶辇，道路两旁跪满了黎民百姓，叩拜山呼，声震郊野。太后望着宣宗说道：“百姓戴君，以能安之耳，皇帝宜重念。”这种现实中的说教，更容易打动宣宗的心，他切实感到了安民的重要。谒陵返回途中，他饶有兴致地来到田间，向春耕的农夫询问起稼穑之事，并且取过犁来试着推了几下。尽管只是几下，宣宗却已经感到十分吃力了。他回顾侍臣们说道：“朕三举耒，已不胜劳，况常事此乎？人恒言劳苦莫如农，信矣。”
这件事对宣宗的触动颇大，回宫后他再次对身边大臣谈及此事：“朕昨谒陵还，道昌平东郊，见耕夫在田，召而问之，知人事之艰难，吏治之得失，因录其语成篇，今以示卿，卿亦当体念不忘也。”
宣宗果然将与农人的谈话记录成文，题名曰《耕夫记》。
庚戌春暮，谒二陵归，道昌平之东郊，见道旁耕者俛而耕，不仰以视，不辍以休，召而问焉，曰：“何若是之勤哉？”跽曰：“勤，我职也。”曰：“亦有时而逸乎？”曰：“农之于田，春则耕，夏则耘，秋而熟则获，三者皆用勤也，有一弗勤，农弗成功，而寒馁及之，奈何敢怠？”曰：“冬其遂逸乎？”曰：“冬，然后执力役于县官，亦我之职，不敢怠也。”……朕闻其言，嘉赐之食。既又问曰：“若平居所睹，惟知贾之勤乎？抑尚他有知乎？”曰：“我鄙人，不能远知。尝躬力役于县，窃观县之官长二人，其一寅出酉入，尽心民事，不少懈，惟恐民之失其所也，而升迁去久矣。盖至于今民思慕之弗忘也。其一人率昼出坐厅事，日昃而入，民休戚不一问，竟坐是谪去。后尝一来，民亦视之如涂人。此我所目睹，其他不能知也。”朕闻其言叹息，思此小人，其言质而有理也。盖周公所陈无逸之意也。厚遣之，而遂记其语。
大概是耕夫对于县官的那番谈话对宣宗起了一定作用，两个月后，他下诏追夺赃吏诰敕，并且著为令，定为制度。随后便是九位著名知府的委派。史书中说：“帝以郡守多不称职，会苏州等九府缺，皆雄剧地，命部、院臣举其属之廉能者补之。”于是尚书蹇义、胡■，大学士杨士奇等首荐礼部仪制司郎中况钟，诏任苏州知府，同时被荐的有户部郎中罗以礼为西安知府，兵部郎中赵豫为松江知府，工部郎中莫愚为常州知府，户部员外郎邵■为武昌知府，刑部员外郎马仪为杭州知府，陈本深为吉安知府，御史陈鼎为建昌知府，何文渊为温州知府。九人后来皆有治绩，而以况钟最为著名。
这一年的九月，又有一次重要的人事任命。“丙午……升行在吏部郎中赵新为吏部右侍郎，兵部郎中赵伦为户部右侍郎，礼部员外郎吴政为礼部右侍郎，监察御史于谦为兵部右侍郎，刑部员外郎曹弘为刑部右侍郎，越府长史周忱为工部右侍郎，总督税粮。”赵新巡抚江西，赵伦巡抚浙江，吴政巡抚湖广（今湖南、湖北），于谦巡抚河南、山西，曹弘巡抚北直隶府州县及山东，周忱巡抚南直隶苏、松等府县。由此开始了各省专设巡抚的制度。
宣宗在给他们的敕谕中写道：
今命尔往总督税粮，务区画得宜，使人不劳困，输不后斯。尤须抚恤人民，扶植良善，遇有诉讼，重则付布政司、按察司及巡按监察御史究治，轻则量情责罚或付郡县治之。若有包揽侵欺及盗卖者，审问明白，解迭京师。敢有沮挠粮事者，皆具实奏闻。但有便民事理，亦宜具奏。尔须公正廉洁，勤谨详明，夙夜无懈，毋暴毋刻，庶副朕委任之重。钦哉。
这些派往各省的巡抚，与不久前就任各地的知府们带去了宣宗敕谕中安民求治的意旨。宣宗希望依靠他们去实现一种祥和、宽松、安定、富裕的局面。这些巡抚与九位知府都是奉敕行事的，远非一般地方官员所能相比，而其中最为突出的要算是周忱和况钟了。他们出任的苏、松一带是当时经济问题最为突出的地区，也是文人士大夫最为集中的地区。
当时江南一带情况十分特殊，这里素称富庶，但又是赋役最重的地区，这种情况完全是由于历史原因造成的。《明史》记载：“初，太祖定天下官、民田赋，……惟苏、松、嘉、湖，怒其为张士诚守，乃籍诸豪族及富民田以为官田，按私租簿为税额。而司农卿杨宪又以浙西地膏腴，增其赋，商税有二、三石者。大抵苏最重，松、嘉、湖次之，常、杭又次之。”这是明初的政治报复与严猛之治的产物。到成祖时还在继续着这种政策。例如建文遗臣高翔，为监察御史，成祖知其名，本欲用之。但高翔却“丧服入见，语不逊”，被族诛，其先冢被掘，亲党戍边。“诸给高氏产者皆加税”，目的是“令世世骂翔也”。不过高翔乃陕西朝邑（治今大荔东）人，并非苏、松人，且成祖时的这种加税，只是个别现象，不致形成整个地区性的问题，但其起因与性质则同样是出于严猛与专制。也正因为如此，以后随着政治上的逐渐宽松，这种人为造成的重赋，也必须给予解决了。
“苏、常诸府税粮，自洪、永以来，逋多待免。大户及巾靴游谈之士，例不纳粮，纳粮无赠耗。椎髻秉耒小民，被迫累年拖扰不定。”结果是累年拖欠，到宣德初年，仅苏州一府拖欠的税粮就多达八百万石，相当于正常全国岁入的三分之一以上。明朝廷的财政收入，主要仰仗于江南，这种财政混乱势必造成国民两竭。因此从宣德初年起，便屡诏减苏、松重赋。到周忱、况钟就任后，与当时全国上下宽松形势相一致，他们开始着手从根本上解决这些历史遗留问题。
周忱不负宣宗之选，来到江南，第一件事就是去了解百姓的疾苦。“尝去趋从入田野间，与村夫野老相语，问疾苦。每坐一处，使聚而言之，惟恐其不得尽也。”
周忱巡抚江南，最主要的任务是为国家理财，但他不为多收而横征暴敛，而是以宽纾民力去解脱困境。所以《明史》指出：“当时言理财者，无出忱右。其以爱民为本。”而就任苏州知府的况钟，则“兴利除害，不遗余力。锄豪强，植良善，民奉之若神”。在安民求治的原则下，他们确实作出了成绩。
他们首先着手解决的便是赋税不均的问题。当时苏州府之所以拖欠甚多，一个重要原因是富户不肯交纳赋税之外的加耗部分，这部分加耗就只好摊派到一般农户身上。结果民贫逃亡，而税额益缺。针对这种情况，周忱创立了 “平米法”，让人户按照纳税多少平均分担增耗，又请工部颁发铁斛，让各县依式制造，革除了各粮区粮长大斛入小斛出的弊病。以往各粮区设粮长正副三人，每年七月赴南京户部办理公文，然后再送北京户部，往返费用均由民户分担。周忱将各粮区粮长改为只设一人，各粮区轮流赴南京，交由有关部门上送北京，从而减轻了民户的负担。
赋税不均的问题解决后，周忱和况钟又开始着手解决赋税过重的问题。此前虽然有过多次免征的诏令，宣宗也曾多次下诏减官田租赋，但是并没有成为定制，周忱于是与况钟商议，把调查的情况汇集起来，计算了一个月，将苏州府官田租减去七十二万石，其他各府也都以次减征，史称：“民始少苏。”
宣德七年（1432），江南各府大稔，宣宗得知后下诏命各府州县以官钞平籴，防止粮价暴跌，以备灾年赈贷，结果仅苏州一府便籴米二十九万石。当时规定，凡苏、松等地转输南京户部的税粮，每石加收运费六斗，周忱命各府支给，每石加船价一斗，其余五斗由府县集中起来，共得四十多万石，加上原来平籴的二十九万石，仅苏州府便得七十余万石，遂建仓收贮，名曰“济农仓”。明朝人对这种“济农仓”给予了极高的评价。
尝言文襄公（周忱）为侍郎巡抚十九年，为尚书巡抚又二年，百姓不知有凶荒，朝廷不知有缺乏。或问其故，曰：当时“济农仓”米常数十万，一遇水旱，便奏闻免粮，奏上无不准。所免之数，即以“济农仓”米补完，所以民不知有凶荒，朝廷不知有缺乏也。
取之于民，用之于民，这与洪武、永乐时重科征，重蠲赈有所不同，那是国富民穷的时代，而此时则是藏富于民。这种根本性的政策变化正是宣德间全国政治走向宽松的具体体现。这在周忱一段谈话中说得十分明白。他的前任胡■是一位用法严峻的官吏，周忱一改其做法，以宽松为主，有人问他道：“大人为何不学胡卿，使我下情不能上达？”周忱答道：“胡卿敕书，令其祛除民害，我敕书只今抚安军民，朝廷委任不同。”所谓“委任不同”则正是一种根本性的变化，江南各府首先成为这种变化的典型。
宣宗有一句名言，叫做“清心乃省事，省事可省官”。应该说这也是他为治的指导思想，简繁政，去苛政，改严政，行仁政，作为守成之君，这也是一种改革。令人感到吃惊的是“宣德致治”过程中相反相成的实际效果。以宽松求治，结果事情不是多了，而是反而少了，以仁德代替苛严，结果是民安乱少，难怪宣宗可以自信地说道：“国家创业垂统，贵以仁厚为根本。不然，周世宗英武可几长世，而不能者，根本缺也。”
任人唯贤
明仁宗洪熙元年（1425）九月，也就是宣宗即位后将仁宗安葬的同月，陈山被擢升为户部侍郎，张瑛为礼部侍郎，戴纶为兵部侍郎，徐永达为鸿胪寺卿，蔺从善、王让为翰林侍讲。这些人都是宣宗为太子时的东宫旧僚，因为宣宗的即位而得到晋擢。另一名太子中允林长懋被命出为郁林知州。
太子即位，随从的官僚升迁，这几乎是历朝之惯例，但是令人不解的是，这些得到升迁的东宫旧僚后来却湮然无声息了。甚至在史册中都难寻其迹。只有戴纶和林长懋得以传列《明史》，但他们的不幸结局，又绝无丝毫承恩旧人的样子。戴纶与林长懋因为在宣宗为太孙时，“以太孙春秋方富，不宜荒学问而事游畋”，反对习武事。戴纶并为此上疏成祖，因而招致宣宗的不满。结果在加恩官僚时，林长懋被以自南京来得稍晚，出为郁林知州。戴纶虽擢为兵部侍郎，又因谏猎忤旨，被命外出参赞交阯军务。不久，两人都以怨望罪入锦衣卫狱。戴纶因再触宣宗怒，被棰死，家遭籍没，林长懋被系十年，直到英宗时才被释复官，仍任郁林知州。但是在宣宗为太孙、太子时的旧官僚中，只有戴、林二人有政声，史称戴纶“为人刚严，累进直言”；称林长懋“有惠政”，死后州人立庙为祀。其余诸人中，陈山、张瑛虽以旧恩入内阁，均不称职，出为地方官。
这种情形，如果同仁宗即位之初将官僚杨士奇等人升授侍郎、学士相比，实在相去太远了。虽然形式相仿，结果却全然不同。这起初也许并非宣宗的本意，而是由于两批官僚的差异。
仁宗为太子时的那批官僚实在太强了，而且他们中有些人还曾受命辅导当时为太孙的宣宗。蹇义、杨荣、杨士奇、杨溥、黄淮、金问、金幼孜、胡广、胡俨，还有燕邸旧人金忠、姚广孝和为此致祸的解缙及李至刚，这些人也是成祖时所倚重之臣。宣宗为太子时的官僚与之相比，顿时黯然失色。这也就使得宣宗不得不继续倚靠父皇留下的那批要臣，他们实际上大都是成祖时的要臣，所谓三朝元老。在继业守成方面，他们堪称经验丰富。使用这批官员的结果不仅维持了政治的延续性和稳定性，而且在宣宗身边形成了一个权威性的皇权机构，从而保证了全局的安定。
宣德元年（1426）汉王朱高煦谋反时，宣宗召集群臣计议，是杨荣首请亲征。待到凯旋时，侍郎陈山迎谒于献县（今属河北）单家桥，上言汉、赵二王沆瀣一气，请宣宗乘势袭彰德（今河南安阳）执赵王。杨荣支持陈山的主张，但遭到杨士奇的反对。
杨溥、蹇义、夏原吉俱支持杨士奇，陈山此时却杳无声息了。宣宗起初是倾向于陈山的，他甚至让门卫将杨士奇和杨溥拦阻在外不见。后来蹇义、夏原吉也都反对加兵赵王，宣宗才开始再度考虑杨士奇的话，加上当时听到不少有关赵王的议论，他只好召见杨士奇。杨士奇于是安排赐赵王玺书，并以群臣弹劾赵王奏章一起发使送至赵王，赵王当即上表谢罪，献出护卫，以示无贰，言者始息。史称“帝待赵王日益亲而薄陈山”。袭赵之议起自陈山而持之于杨荣，宣宗不怪杨荣而怪陈山，主要原因是感到陈山处事的不实。从这件事争执的过程中，也可以看出以蹇、夏和“三杨”为代表的朝廷官员是一个比较成熟的群体。
有这样一个群体在身边，对于国家大政方针的处理便有了较为可靠的倚赖，但是其中的蹇义、夏原吉、杨士奇、杨荣都已年迈，在处理日常事务时已经表现出力不从心，宣宗尽可依靠他们顾问机务，却不宜依靠他们担任各部事务。宣德三年（1408），他特地给这四位元老大臣玺书曰：“卿等皆祖宗遗老，畀辅朕躬。今黄发危齿，不宜复典冗剧，伤朝廷优老待贤之礼。可辍所务，朝夕在朕左右讨论至理，共宁邦家。官禄悉如旧。”这很像是一种过渡性的办法，由这些顾问老臣帮助决定大政，而从朝廷到各地，选拔一批干练的人才，也便成了当务之急。蹇义辍部务后，吏部尚书以詹事郭琎充任。但郭琎望轻，又政归内阁，自布政使至知府缺官，听由三品以上京官荐举，御史、知县等缺，由五品以上京官荐举，要职选擢，皆不关吏部，终宣宗之世，这种情况无所改变。
但是，宣德三年（1428）毕竟是具有特殊意义的一年，尽管元老们还在幕后控制着六部、都察院等，而朝廷首脑都由新人充任了。
由于元老的退离，造成了官员的空缺。史称：“初，两京六部堂官缺，帝命延臣推方面官堪内任者。蹇义等荐九人。”从史书记载来看，当时荐授的官员主要为各部侍郎、副都御史、大理寺少卿等，也包括一些外省官员。
被荐授京职的有郑辰，授南京工部右侍郎，官至兵部左侍郎。邵玘，授南京都察院左副都御史。段民，署南京户部右侍郎。傅启让，授大理寺少卿。顾佐，授都察院右都御史。黄宗载，授南京吏部尚书。这些都是后来颇有政声的官员，因此名列正史。
自宣德三年（1428）以后，提拔的浅资官员更多。这些新任官员与蹇、夏、三杨等元老相结合，形成了一种人才济济的局面。《明史》中曾赞诩道：
国家盛时，士大夫多以廉节自重，岂刻意励行，好为矫饰名誉哉。亦其澹嗜欲，耻营竞，介特之性然也。仁、宣之际，惩吏道贪墨，登进公廉刚正之士。宗载佐铨衡，顾佐掌邦宪，风纪为之一清。段民、吴讷、魏骥、鲁穆皭然秉羔羊素丝之节。轩、耿、孔昭矫厉绝俗，物不能干。章敞、徐琦、刘戬律己严正，异域倾心。廉之足尚也卓矣。
这里所说“惩吏道贪墨”，系指都御史刘观等人。刘观贪墨的败露，主要还靠杨士奇等元老的干预。刘观罢免后，杨士奇、杨荣同荐顾佐，于是才有右都御史之擢升。“佐视事，即奏黜严暟、杨居正等二十人，谪辽东各卫为吏，降八人，罢三人；而举进士邓棨、国子生程富、谒选知县孔文英、教官方瑞等四十余人堪任御史。”一方面是罢去贪墨不职者，一方面又在提拔后进人才，新老结合的政体为宣德致治创造了人事条件。吴讷进南京佥都御史，再进左副都御史在宣德五年（1430）以后，章敞于六年擢礼部侍郎，徐琦于同年擢右通政。耿九畴、轩輗晚出，于宣德六年始任给事中、御史，黄孔昭等天顺后进士，实与仁、宣治世不与。而《明史》赞文所云，盖指开官员之风气。如鲁穆为官刚正，民呼“鲁铁面”。杨荣当国，家人犯法，鲁穆治之不少贷。杨荣以此顾谓其贤，荐之于朝，后擢任右佥都御史。这又是一个生动的事例，一代官员风气的树立，又有赖于元老们的支持，这正是仁、宣时代人才辈出的关键所在。
宣德五年，蹇义、胡■、杨士奇等元老们先后推荐了况钟等九位知府，又荐举了周忱、于谦等六位巡抚。这样，从中朝到外省府县，由元老们以任人为贤为原则选任的官员，构成了当时官员队伍的骨干，从而使人们感到了一种人才济济的局面。
明朝人对宣德间的吏部是十分赞许的。明代史家焦竑曾说蹇义，“公官冢宰者三十年，取人先纯朴而黜浮华，故永、宣之间，士风吏治，庞厚可观”。又说郭琎，“公秉衡十四年，务采实行，不用浮薄游声誉之士。虽为内阁所侵，能坚忍持正，自行其志”。
这当然与宣宗本人有很大关系，他在对儒臣们谈到致治在于用人时曾说：“《易》泰、否二卦尽之矣。君子进，小人退，上下之情通，所谓泰；小人进，君子退，上下之情不通，所谓否。泰之时，人君大有为，所以成参赞之功；否之时，君子引退，则不可以有为矣。求否泰之端，则在乎君子小人之进退，人君之用舍。有关世道如此，岂可不慎？但君子小人猝未易辨，如朕所用，有不当者，卿等亦宜直言勿隐。”这段颇为辩证的谈话体现了宣宗用人的原则。他在选用官员时依靠蹇、夏、三杨等元老推荐，说明他态度的慎重；但他又不听元老的安排，郭琎的选任，虽有杨士奇等人反对，他仍然坚持使用，并擢为吏部尚书，又反映出他在用人上的开拓精神。
对于荐选官员中的草率不经，宣宗是不能容忍的。御史谢瑶在荐贤时将其人姓名写错，宣宗对吏部说道：“今荐贤不知其姓，岂能知其才？轻率如此，岂称御史之职？”遂将其谪为交阯大蛮县知县。
这种认真的态度无疑为官员们敲了一次警钟，一个人才济济的宣德治世，就这样在君臣的共同努力下来临了。
守成之君
明朝自太祖建国，成祖夺位，前后五十多年，作为创业之世，虽嫌长了一些，却实在如此。本来太祖三十年治国，到建文固可做守成之君，偏偏又有成祖起兵“靖难”，内战纷起，骨肉相残，明成祖用武力奠定了自己的统治地位。于是，守成之世便落到仁、宣头上。
永乐二十二年（1424），成祖去世未久，刚刚登极的仁宗便在宫中召见了侍臣。“守成之主，动法祖宗，斯鲜过举。”他把自己明确说成了守成之主。“后世为嗣君者，往往作聪明，乱旧章，而卒至丧败不救，可为鉴戒。”他接着又说道：“朕十余岁侍太祖皇帝侧，亲见作《祖训》，屡经改易而后成书，于闲暇时即召太孙及诸世子于前，分条逐事委曲开谕之，皆持身正家以至治天下之要道。为天子为藩王，能每事遵守，岂有不福禄永远者？”
命司礼监重新刊刻《祖训》，并颁诸王世子，其目的可能还在于加强对藩王们的控制。但是他同时讲到了一个问题，即守成的原则问题。仁宗的守成原则是“动法祖宗，斯鲜过举”。
五年以后，也就是宣德四年（1429）正月，宣宗在斋宫中对大学士杨士奇也谈到了守成的问题。
“朕每念创业难，守成不易，夙夜惓惓。”宣宗这样讲是不过分的。因为仁宗虽然也力图于守成中有所作为，但他毕竟在位太短，宣宗即位之初的几年，与群臣计议国事，确实下了一番功夫。然而宣宗在守成的原则上与仁宗又不尽相同。他不像仁宗那样去强调敬天法祖。
“隋文帝户口繁殖，自汉以来，皆莫能及。议者以当时必有良法，享国不永，故无传焉。此未必然。”他以隋文之治为例，指出：“夫法存乎人。理财，国之大务，汉、唐初政，立法未尝不善，而子孙力役繁兴，费用无度，无下不能不凋敝，隋文克勤克俭，足致富庶，岂徒以其法哉。秦法多非先王之制，后世犹有存者，亦未尝计其享国长短也。大抵人君恭俭，则生齿日繁，财赋自然充足。”
宣宗的这番话很有意思，后世所存既然有非先王之制，也就是说先王之制是可以改变的。世无定法，关键在于守成之君的作为。这比起仁宗一味主张动法祖宗要进了一大步，这也是宣宗比仁宗有所成就的原因之一。
诚然，洪武、永乐的盛世是很了不起的。史书上称：“计是时，宇内富庶，赋入盈羡，米粟自输京师数百万石外，府县仓廪蓄积甚丰，至红腐不可食。”但那是个国富民穷的时代。巨大的收入难于应付更大的支出。史书中亦称：“当是时，兵革初定，论‘靖难’国臣封赏，分封诸藩，增设武卫百司。已，又发卒八十万问罪安南，中官造巨舰通海外诸国，大起北部宫阙，供亿转输以钜万万计，皆取给户曹。”并有成祖五次亲征蒙古，以致“比年师出无功，军马储蓄十丧八九，灾眚迭作，内外俱疲”。所以仁宣之治的要领在于减少这类大规模的开支。仁宗首先罢西洋宝船，并罢迤西市马及云南、交阯的采办。宣宗二年，又放弃交阯。这些举措对于改变永乐后期经济困难起到一定作用，但是并未能根本解决财政的艰难。
宣宗即位的前几年，他将主要精力放到了人事安排上面，在元老将退的形势下，积极选拔新人，努力创造一个人才济济的局面，终于形成了一个由元老、新人和更年轻的初仕官吏组成的梯队形官吏体系，起到承上启下的作用。于是从宣德五年（1430）起，他开始实行一套恢复经济的措施。
这一中心工作的转变，大约是在宣德三年（1428）六月至四年底。
三年六月罢左都御史刘观，以顾佐代。那也是为了解决官吏的贪浊之风。
顾佐任都御史后，风宪部门得到整肃，吏治逐渐走上了正轨。
这是人事安排的关键一步，第二年十月，张瑛、陈山被调离内阁，张瑛出任南京礼部尚书，陈山则专职教授小太监读书。张、陈是宣宗为太子时东宫旧僚，这次被排斥出参预机务的核心之外，其原因在于陈山“寡学多欲，而昧大体，非君子也”。又“于诸司征求不厌”。“瑛行事亦类山”。这种索贿行为与当时的反贪颇不相宜，于是又引出主张罪废赵王的往事。张瑛、陈山调离内阁，意味着朝廷中的人事安排基本上告一段落了。
从宣德五年（1430）五月起，宣宗开始着手经济的整顿。这一年的两次任免，目的都是为了财政治理。第一次是重要地区知府的任命，第二次又因天下财赋多不理，再命周忱、于谦等为巡抚，分治各省。
当时凡属理财方面的上报，宣宗都给予大力支持，甚至像郭资、胡■这样老资格大臣出面反对时，也遭到宣宗毫不客气的切责。
这种强有力的支持，给理财官员们提供了极为有利的条件。许多措施很快便收到了一定效果。在这里老天也帮了一点忙，宣德七年（1432）江南大丰收，周忱和况钟等人设置的济农仓获得大量存贮，以后数年间，“江南数大郡，小民不知凶荒，两税未尝逋负”。财赋的充盈，使地方上诸事得以并举，“修葺廨舍学校、先贤祠墓、桥梁道路，及崇饰寺观，赠遗中朝官，资饷过客，无稍吝惜。胥吏渔蠹其中，亦不甚訾省”。此事颇遭朝中物议，而富庶之名亦由此播之四海。
据史书所载，巡抚河南、山西的于谦，亦着力于发展当地经济，垦田植树，两省各积谷数百万，对缺食下户随分支给，老疾贫困无力偿贷，则予蠲免。至正统初，山东、陕西大饥，流民入河南达二十万，全凭地方所积，发仓赈给，成效甚著。
然而，史书中却亦有不同记述。
宣德五年（1430）二月诏：“旧额官田租，亩一斗至四斗者各减十之二，四斗一升至一石以上者减十之三。著为令。”于是江南巡抚周忱与苏州知府况钟，曲计减苏粮七十余万，他府以为差，而东南民力少纾矣。忱又令松江官田依民田起科，户部劾以变乱成法。宣宗虽不罪，亦不能从。而朝廷数下诏书，蠲除租赋。持筹者辄私戒有司，勿以诏书为辞。帝与尚书胡■言“计臣壅遏膏泽”，然不深罪也。
周忱奏请松江府上海县等地官田依民田起科，事在宣德六年（1431）三月。宣宗得奏后，命户部会官议，太子太师郭资、户部尚书胡■于是奏言：“其欲减官田古额，依民田科收。缘自洪武初至今，籍册已定，征输有常。忱欲变乱成法，沽名要誉，请罪之。”宣宗对郭资等人所奏并不满意：“忱职专粮事，此亦其所当言。朝议以为不可则止，何为遂欲罪之。卿等大臣，必欲塞言路乎？忱不可罪，余如所议。”
显然，宣宗是倾向于周忱的，只是迫于朝议，难于一切按照周忱的主张去办。大约半年前，广平、大名一带因水涝无收，宣宗命户部蠲免田税，当时他曾与侍臣谈起这个问题。
“水旱灾伤，世恒有之。……毕竟君道当修，其在己，不可委之于天。”“亦贵国家素有备。”侍臣答道。这是太祖太宗时的旧方针，“丰年则敛，凶年则散”。但是宣宗却认为：“国家有备，犹不若百姓有备。”这也便与洪、永之世有了根本的区别。主张百姓有备，是明确的富民政策。与其竭民之所有而征敛，再于凶年蠲赈，不若藏之于民，用之于民。可惜的是，宣宗在这方面还没有足够的决心，而户部和朝中大部分官员，还因循于永乐间的旧方针，难于一时改变。这一点从全国税粮征收可以得到明显的反映。
明代历朝全国田赋实收平均数额及其升降比例
（以洪武朝为100）
宣德年间的赋额，虽比永乐年间有明显减少，但仍高于洪武朝。赋额真正锐减是在正统间，以往的学者都认为这是因为征税田地失额所致，其实并非如此。而是因为宣德六年（1431）周忱提出官田依民田起科的主张，直到正统元年（1436）才得以实施。“正统元年，令苏、松、浙江等处官田，准民田起科，秋粮四斗一升至二石以上者减作三斗，二斗一升以上至四斗者减作二斗，一斗一升至二斗者减作一斗。”因为实际上宣德中的减额作用，被宣德七年（1432）的大丰收暂时扩大开来，并未能根本解决重赋的压力。史书在谈到正统元年官田依民田起科时称：“盖宣德末，苏州逋粮至七百九十万石，民困极矣。至是，乃获少苏。”有些学者认为这里的宣德末应为宣德五年（1430）周忱巡抚江南之时，然而《明史·食货志》中却明确记述了周忱与况钟计减苏粮之后，周忱请官田依民田起科未成，朝廷所下蠲除租赋的诏书难于实施，宣宗也慨叹：“计臣壅遏膏泽。”而后才又谈到宣德末年逋粮之事，这显然说的决非宣德五年（1430）间的事情。
到这时候我们似乎才看到了仁宣致治的全貌。它成功地解决了洪武建国以来一直困扰未决的藩王问题、文官治国问题、财政负担过重问题、交阯问题等等，从而使国家政治由开创转向了守成；它还力图解决藏富于民的问题，迈出了艰难的一步，为正统后问题的解决提供了条件。但是仁宣致治不同于汉文景、唐贞观，它并未完成一代盛世之治，而只是成就明朝长治之始，或者说它结束了洪、永的开国，开启了以后二百余年致治之世。这便是有些史家说的：“仁、宣之治，非高、成不开；而高、成之政，非仁、宣不粹也。”这是否也正是史家们不称之为“仁宣之治”，而称之为“仁宣致治”的原因呢？