议政王大臣会议产生的历史背景

议政王大臣会议,是“议政王”与“议政大臣”集议诸事的一种议政形式,在清朝前期相当长的时间里,为皇帝指挥下议处军国大政的最高权力机构。这种特殊的治理国政制度的产生,有着深刻的历史背景,首先是与八旗制度及八和硕贝勒共治国政制密切相联的。

努尔哈赤创立了八旗制度,分封子侄为旗主贝勒,辖治旗下人员,两者之间有着严格的君臣君民的隶属关系。天命年间,努尔哈赤亲领正黄、镶黄两旗,大贝勒代善是正红、镶红两旗的旗主,二贝勒阿敏主镶蓝旗,三贝勒莽古尔泰辖正蓝旗,四贝勒皇太极领有正白旗,镶白旗为汗之长孙杜度辖领。汗之其他子侄、孙阿巴泰等贝勒,也各自拥有汗赐予的若干牛录。

由于各旗主贝勒的强大权势及其激烈争夺汗位,努尔哈赤于天命七年(1622)三月初三日向八旗贝勒宣布,今后要实行八和硕贝勒共治国政的制度,新汗由八贝勒商议后“任置”,军国大政由八贝勒议处,汗与八贝勒并肩而坐,同受大臣国人朝拜。天命十一年八月十一日努尔哈赤病故,经大贝勒代善提议,诸贝勒“任置”皇太极为新汗,以汗与代善、阿敏、莽古尔泰为主,辅以诸贝勒,议处全国军政要务。

雄才大略的皇太极对这种“共治国政”制十分反感,利用各种条件和机会,极力压抑旗主贝勒权势,提高汗的权力。天聪四年,他借二贝勒阿敏放弃永平之事,将其定为欺君误国十六大罪,幽禁终生,以忠顺于己的济尔哈朗继任镶蓝旗旗主。天聪九年底,又追定已故三贝勒莽古尔泰及其亲弟德格类谋叛大罪,将正蓝旗并为己有,独掌正黄、镶黄、正蓝三旗,并借故训斥大贝勒代善。这样一来,旗主贝勒的权势受到了一定的限制,八和硕贝勒共治国政制度难以延续下去了,因而议政王大臣会议应运而生。

崇德年间的议政王大臣会议

天聪十年(1636)四月,大贝勒代善等八旗贝勒大臣尊天聪汗皇太极为“宽温仁圣皇帝”,改国号为清,年号崇德。皇太极分封代善、济尔哈朗、多尔衮、多铎、岳讬、豪格为和硕亲王,阿济格为多罗郡王,杜度、阿巴泰为多罗贝勒。崇德二年(1637)四月,帝又命贝子尼堪、罗托、博洛等与议国政,各旗又各设议政大臣三员。此时的亲王、郡王皆是议政王,杜度、岳讬、阿巴泰等在天命年间就是“议政贝勒”,此时继续与议国政,八固山额真原来便系在议政处,“与诸贝勒偕坐共议”,加上各旗专设议政大员三员,及几位被帝指定议政的贝勒,这就是“议政王大臣会议”或“议政王贝勒大臣会议”的全部成员,约有四、五十人。

崇德元年起,清国正式进入在皇帝指挥之下,由议政王大臣会议议处军国大政的新时期。崇德年间(1636 —1643),议政王大臣会议的职掌不算广泛,各旗内部事务由该旗旗主贝勒处理,特殊者交六部,一般事务,如举行科举,佥拨差役,分配人畜财帛,兴建殿、堡、山陵工程,等等有关吏、户、礼、兵、刑、工六部政务,由各管理部务之王贝勒督责本部官员,分别处理,只是当各部事务“有不能决断者”,才由议政王贝勒大臣会同议决。此时议政王大臣会议之职掌主要有二,一是军务,“凡遇出师,必先议定而行”,二是审理满洲王公大臣刑案。

这七、八年中,议政王大臣会议主要是遵依皇帝之旨,对宗室贵族过误予以议处,以压抑王权,提高君权,加强专制集权制。第一件大案就是对岳讬的惩治。岳讬是礼亲王代善之子,封成亲主,主镶红旗,长期“统摄”兵部,机警聪睿,善于用兵,是当时诸贝勒中不可多得的文武全才。岳讬早年与皇太极交往密切,在任置皇太极为新汗的过程中,起了十分重要的作用。但正因为其有才有权有功有势,与其父代善一起,红旗势力过分强大,故在相当一段时间里,这俩父子成为皇太极打击的主要对像。崇德元年八月,皇帝命诸王及大臣,议处岳讬,以根据不足之六事,给其定上心怀异志对君不敬之罪,实际上是罗织罪状,有意加害。王大臣拟议岳讬论死,或免死监禁、籍没,皇帝却命革亲王爵,降为贝勒,罚银千两。次年八月十八日,皇帝命岳讬在八旗王公大臣较射时射箭,岳讬以臂痛推辞未遂,随意拉射,弓堕地,掷向蒙古,诸王、贝勒、贝子、公、大臣以其妄自尊大,议论死或幽禁籍没,皇帝命降为贝子,解兵部任,罚银五千两,暂令不得出门。

第二件大案是处罚代善。崇德二年六月,皇太极命法司审理上年进攻朝鲜时违令人员。法司断言,代善犯有多选十二员侍卫、秣马于王京等六罪,拟议削王爵。皇帝命王贝勒贝子大臣会审,议政王贝勒大臣赞同法司之议。可能皇太极知道,法司与议政王大臣系揣摩己欲压抑红旗势力,因而小题大作,太过分了,不利于政局的稳定,故仅“以代善罪状宣谕亲王、郡王、贝勒、贝子、群臣”,而“悉宥之”。

此后,议政王贝勒大臣又遵依帝旨,多次议处代善、岳讬及其他王公,如豫亲王多铎、睿亲王多尔衮、郑亲王济尔哈朗、英郡王阿济格、肃亲王豪格、郡王阿达礼,贝勒阿巴泰、杜度、罗洛宏,贝子尼堪、博洛、公扎喀纳、篇古、博和托、屯齐喀、和讬、杜尔祜、穆尔祜、特尔祜等,皆因各种过失而遭受议处。这样一来,诸王权下降,君主权上升了。

顺治年间议政王大臣会议的发展

顺治元年(1644)清军入关后,事务纷繁,摄政王多尔衮、福临给予议政王大臣会议更加广泛的职权,议处军国大事。顺治元年六月,多尔衮与在京王贝勒大臣定议,“应建都燕京”,遂由沈阳迁都北京。顺治四年七月,多尔衮命内大臣、六部尚书“偕诸王定议”,进封多铎为辅政叔德豫亲王之事,王大臣遵谕赞同此议。顺治五年十一月,摄政王出京行猎,闻喀尔喀部落二楚虎尔临近边界,立“集诸王大臣议”,决定遣英亲王阿济格、郡王博洛、硕塞等,统兵戍守大同。六年六月,多尔衮统军离京往征大同叛将姜瓖时,谕令各部事务由内大臣、大学士、固山额真谭泰等人裁处,“其军国大事,集英亲王、议政大臣、固山额真,公同商议”。

摄政王多尔衮充分利用议政王大臣会议来打击反对派,惩办与己不和的王公大臣,首先是集中打击肃亲王豪格及正黄、镶黄二旗拥戴豪格的大臣。早在入关前夕,顺治元年四月初一,正黄旗满洲固山额真何洛会等,讦告其主肃亲王豪格欲与属员杨善等谋乱,辱骂多尔衮,于是,“诸王、贝勒、贝子、公及内大臣会鞫”,遂“夺其所属七牛录人员,罚银五千两,废为庶人”,诛杨善等四员大臣。同年十月,以豪格从征,仍复王爵,但顺治五年三月初六日,豪格又被人讦告徇隐部将冒功,欲将杨善之弟机赛补护军统领,“于是诸王、贝勒、贝子、大臣会议”后奏称,“豪格应拟死”,多尔衮假示宽大,命免死幽禁,夺其所属人员。豪格寻即幽死,妻被叔父多尔衮霸占。

就在幽禁豪格之前两天,诸王大臣会议,郑亲王济尔哈朗与两黄旗索尼、图赖、鳌拜、巩阿岱、锡翰、谭泰、图尔格、塔瞻等八大臣,于太宗死时谋立豪格为君,拟议处死郑亲王、鳌拜、索尼、革塔瞻、锡翰、图尔格等人爵职,多尔衮降旨,降郑亲王为郡王,罚银五千两,鳌拜免死赎身;索尼免死革职赎身,黜为民;塔瞻等分别削爵、革职。

多尔衮运用议政王大臣会议来制裁反对派,固然收到了很大效果,但他万万没有想到,他自己很快也要成为议处的对象。

顺治七年十二月初九日多尔衮病故,次年正月十二日福临亲政,议政王大臣会议进入到新阶段,活动频繁,成员增加,议题广泛,权限很大。

福临相继命亲王硕塞、富绶,郡王多尼、济度、岳乐、勒都、罗科铎,贝勒尚善、杜尔祜、杜兰议政,加上原有的议政王济尔哈朗、满达海、博洛、尼堪、勒克德浑,以及贝子务达海、锡翰,镇国公韩岱,共有二十名议政王、贝勒、贝子、公。皇帝又规定,六部满蒙尚书、蒙古八旗固山额真皆系议政大臣,大学士满洲希福、额色黑、图海,汉军范文程、宁完我一度也被任命兼议政大臣,后因“其在内院办事,不宜又在议政大臣之列”,方予取消。一些内大臣、侍卫、长史、护军统领如鳌拜、索尼、额尔克戴青、遏必隆等人,也被任为议政大臣,加上各旗议政大臣三员,多达六七十人,人数之多,成员之广,空前绝后。

议政王大臣会议的职责和权限也扩大了,并常与大学士、九卿、翰詹科道联合会议。从其议处的内容看,主要包括以下十项。第一,审断重大案件。这主要是议处反对皇上的宗室王公及其党羽,如追论皇父摄政王多尔衮谋叛大罪,尽夺其母、子、妻封典,削爵籍没,将其正白旗改隶于皇帝,处死其亲兄英亲王阿济格,削爵籍没,降其亲侄多尼(多铎之子)为郡王,斩杀其党贝子巩阿岱、锡翰,大学士刚林、祁充格,吏部尚书谭泰、内大臣冷僧机等人。

第二,议处宗室王公、满洲大臣爵职的袭承晋封。顺治八年正月初十日,皇帝“命议政诸王、固山额真、大臣会议睿亲王子多尔博承袭事”(时尚未追罪多尔衮)。王大臣拟议,其俸禄、护卫名数及诸用物,三倍于亲王,将其原有百名护卫,裁去四十名,帝命留八十员。

第三,商议军务,议定对策,惩治败将。顺治十一年,南明延平郡王郑成功拒不听抚,抗不剃发,皇帝命“议政王贝勒大臣会同密议速奏”,王大臣会议:郑成功“不降之心已决”,请敕该督抚整顿军营,固守汛界,勿令其兵登岸,骚拢生民,若有乘间上岸者,即时发兵剿捕,皇帝从其议。后郑成功进攻沿海州县,海澄公黄梧奏请诛戮其父郑芝龙,部议立即正法,皇帝谕“议政王贝勒大臣密议以闻”。王贝勒大臣议奏,应将芝龙及其弟、子正法,皇帝命免死、籍没,流徙宁古塔。顺治十六年三月经略大学士洪承畴以即将消灭南明永历帝,“请敕议政王贝勒大臣密议”,进攻之三路大兵,“作何分留驻守”,兵部议奏,“留拨大帅官兵,镇守滇南,事关重大,请旨定夺”。皇帝命议政王贝勒大臣会议。王大臣等议奏,平西、平南、靖南三藩内,应移一王驻镇云南,一王分镇粤东,一王分镇蜀中,何王应驻何省,恭候上裁。皇帝命平西王吴三桂驻镇云南,平南王尚可喜镇广东,靖南王耿继茂镇四川(后改福建)。

第四,复议死囚情罪。顺治十一年九月,皇帝谕刑部:重囚犯罪,法固难宥,但其中若万一有冤枉,死者不可复生,人命至重,恐违上天好生之心。自今以后,三法司照常核拟进奏,“复批议政王贝勒大臣详确拟议,以凭定夺施行。尔部即行传知”。

第五,改定逃人法,惩治反对重惩窝主之汉官。顺治十一年,督捕右侍郎魏琯请宽已故窝主之家属,皇帝痛斥其偏私市恩,“著议政诸王、贝勒、大臣、九卿、詹事、科道各官,会同从重议处具奏”。王大臣等议奏,魏琯应论绞,皇帝命从宽,降三级调用。兵部议处徇私庇护窝主之托拖沙喇哈番吕献忠一案,回奏迟缓,皇帝“以兵部堂司官显有受贿情弊,下诸王大臣等议处”。王大臣议奏,尚书、侍郎及满汉司官噶达浑等,应分别降级革职罚俸,帝从其议。不久,议政王大臣等又遵旨议定“逃入法”,窝主正法,有关官员重惩,皇帝予批准。

第六,议处蒙藏等少数民族问题。清极重视与蒙古的关系,早期特设蒙古衙门,崇德三年(1638)改为理藩院,专管“外藩”事务,处理蒙、藏等民族事务,但遇有重大问题,仍交议政王贝勒大臣集议。顺治十年达赖五世入京朝贡后,奏称水土不服,请回西藏。因对达赖的安排,关系到喀尔喀蒙古与清廷的关系,经议政王贝勒大臣议定,厚赐达赖财帛,册封名号,盛情挽留,召漠南蒙古各部王贝勒会见达赖。不久清帝赐以金册敕文,册封达赖为“天下大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛达赖喇嘛”。顺治帝曾降旨召外藩蒙古王所尚五公主及额驸来京,科尔沁部亲王吴克善、郡王满珠习礼以公主有病,奏请免朝,理藩院劾其不恭,应催令来京,严加议处。皇帝下谕:二王不闻命即至,借端推诿,“尔衙门会同议政王贝勒大臣议奏”。因满珠习礼星夜赶来,免议。议政王、议政贝勒会同上三旗大臣遵旨议奏:应夺吴克善亲王爵,降为贝勒,罚马千匹,皇帝命从宽免革爵,罚马千匹。喀尔喀三部土谢图汗之下索诺额尔德尼遣使进岁贡驼马,理藩院因喀尔喀部曾掠外藩漠南蒙古巴林部人畜,不敢收受,请旨定夺。帝命议政王贝勒大臣集议。王大臣议奏:应遣使往视,若已全还巴林之人,则可令来使入口进贡,否则逐之。帝从其议。

第七,惩治渎职大臣。帝谕吏都,原大学士今任刑部尚书图海,专擅恣肆,“负恩溺职,殊为可恶”,业已革职,议政王贝勒大臣、九卿、科道会同从重议罪具奏。王贝勒大臣议拟论绞,帝命免图海之死,革职籍没家产。

第八,议定典章制度,改革、完善行政制度。顺治十年正月,皇帝召集议政王大臣、内三院大学士、满汉九卿,谕告诸臣:各部院奏事,经朕面谕者,部臣回署录口谕票签,送内院照票批红发科,这样作,错误必多,朕日理万机,焉能记忆而一一予以改正。前都察院参吏部侍郎孙承泽双耳重听,通政使司参议董复年老,朕原谕交吏部议覆,乃传旨错误,致将二人革职。此尚易于改正,至于罪人生死,性命攸关,倘一时误杀,悔之何及!今后如何详明无误,合于大体,著定议具奏。王大臣等议奏:今后部臣照常面奏,候上览毕,退,上批满汉字旨,发内院,转发该科。帝允其议。顺治十八年三月,辅政大臣传旨,谕吏部等大小各衙门:国家纪纲法度,因革损益,各代不同,必开创之初筹画精详,贻谋弘远,所定典例,可以永行无弊,“今应将大小各衙门见行事务,如铨法、兵制、钱谷、财用、刑名律例、内外文武各官一应恩恤荫赠谕祭造葬,款项繁多,难以枚举”,“著议政王贝勒大臣、九卿、科道,会同详考太祖、太宗成宪,斟酌更定,汇集成书,勒为一代典章,永远遵行”。

第十,议处特殊大事。顺治十年八月,皇帝以皇后博尔济吉特氏系科尔沁亲王吴克善之女,为多尔衮所聘定,相处不协,谕将其降为静妃,改居侧宫。礼部奏谏,皇帝命“议政诸王、贝勒及大臣、内三院、九卿、詹事、六科都给事中、各掌道御史会议具奏”。

顺治年间的议政王大臣会议,对扩大、巩固清皇朝的统治,维护满族贵族的利益,提高皇权,削弱王权,起了相当大的作用。

议政王大臣会议的消失

顺治后期,十名议政王病故,五名议政贝勒贝子公中两名病逝,两名被处死,一人削职。其子嗣袭爵者,仅三人奉旨议政,议政的宗室王公已显著减少。三藩之乱时,郡王勒尔锦、贝勒洞鄂、察尼、尚善,贝子温齐,以贻误军机削爵罢议政,其后,亲王岳乐、福全、常宁又罢,亲王杰书病故,就很少见到王贝勒贝子参预议政了。这一机构也常写为“议政大臣会议”,有时也袭用“议政王大臣会议”旧词。

议政大臣的成员也减少了很多。康熙元年(1662),裁去八旗所设固定的二十四名议政大臣,八年又因人员繁杂泄漏机密,停止王府长史及闲散议政大臣议政。此后,议政大臣主要由满蒙八旗都统、尚书左都御史和内大臣三种官员充任了。

康熙年间,议政王大臣会议除一般事务外,主要议处用兵、民族关系、边界和重大案件等四个方面的问题。从平定三藩之乱、取台湾、雅克萨之战、三征噶尔丹,到征讨策妄阿喇布坦与罗卜藏丹津等等重大战争,其决策、军事方略、调遣兵将,等等,都由议政王大臣会议或参与处理。

三征噶尔丹前后,对漠北喀尔喀三部蒙古的安置,对青海蒙古各部的争取,派官入藏协助拉藏汗,册封六世达赖,等事,亦经议政王大臣商议处理。

议政王大臣会议对中俄边界的签定,也作了大量工作,如议定《尼布楚条约》签定后应行事宜。

平定三藩之乱后,对靖南王耿精忠等叛逆的处理,对贻误军机之王贝勒贝子公和大臣的处治,皆经议政王大臣会议审讯议处。

议政王大臣会议虽然仍在议处一些军国要务,但是由于南书房的设立及康熙帝对入值书房大臣的倚任,索额图、明珠、高士奇、熊赐履、马齐、张廷玉等先后参赞机密,代拟诏稿,裁处部务,成了真正的宰相,议政王大臣会议的最高权力机构之地位和影响,受到了相当的限制和削弱。

雍正初期,胤禛充分利用议政王大巨会议来惩治反对派和威胁皇权的大臣,谕命王大臣议处廉亲王允禩、敦郡王允、抚远大将军川陕总督年羹尧等人,分别将他们处死、削爵或监禁。

雍正帝为了加强和巩固绝对君权,在革除下五旗王贝勒对该旗之旗主权力的同时,于雍正七年设立军机处,将用兵及与此相关的蒙藏等少数民族事务归军机处办理,从根本上动摇了议政王大臣会议的基础,不叫议政王大臣经理政务。

乾隆前期,满蒙尚书、左都御史福敏、纳彦泰(蒙)、鄂善等人,仍按旧例列为议政大臣,称“议政处行走”,但已未见满蒙都统担任此职。议政大臣对一些具体事务尚在集议,如祭堂子典礼,出师告捷典礼,乾隆十几年用兵金川之时,它也有所活动,但军国大政已由军机处商议报乾隆帝批准,议政大臣会议已名存实亡,“议政大臣”成为虚衔,因此,乾隆五十六年十月二十四日,弘历下谕将其革除,谕旨称“国初以来,设立议政王大臣,彼时因有议政处,是以特派王大臣承充办理。自雍正年间设立军机处之后,皆系军机大臣每日召对,承旨遵办,而满洲大学士尚书,向例俱兼议政虚衔,无应办之事,殊属有名无实。朕向来办事,祇崇实政,所有议政空衔,著不必兼充,嗣后该部亦毋庸奏请。”议政王大臣会议终于在成立一百五十六年之后正式消失了。