不久前，一项新的举措在上海市民中引起热烈的反响：上海市人大常委会首次邀请未成年人参与地方立法，与立法者倾心畅谈、直面交流，为修改法规草案建言献策。伴随着《上海市未成年人保护条例》的制定过程，人们可以深切地感受到，上海地方国家权力机关把立法的大门向民众开启得更大，立法民主的道路越走越宽。
面对面，与孩子们共商立法大计
2004年10月10日，庄严的上海市人大常委会主任会议室别有一番气象。与市人大常委会主任龚学平等领导面对面坐着的，是应邀走进上海地方国家权力机关议政殿堂的第一批小客人――20位来自上海各所中小学的学生代表。一张张生气勃勃的脸庞充满了兴奋和期待，在今天由市人大常委会举办的立法工作专题座谈会上，他们可以畅所欲言，直接向地方立法机关领导发表对《上海市未成年人保护条例(草案)的意见，诉说自己的心里话。
“现在请各位同学发表意见”，会议主持人、市人大教科文卫委员会主任委员夏秀蓉话音刚落，同学们便争相举起手来。格致中学初二女学生陈舒弘抢先开了腔：“条例草案对贫困家庭未成年人的涉及比较少，我建议对有关向贫困家庭的未成年人提供帮助作出规定，并重视他们的心理疏导……”
陈舒弘的发言为一场热烈的讨论拉开了序幕。整个上午的座谈，围绕“减轻学生课业负担”、“保护未成年人隐私”、“禁止向未成年人出售烟酒”等话题，学生们各抒己见，实话实说，竞吐心声。“在几乎所有父母都‘望子成龙、望女成风’的社会大环境下，规定老师不得在学校进行有偿补课，只能导致家长在校外另觅‘良师’，实际上增加了经济负担，也并不能达到减负的目的”，“条例草案一些条款用词的界定不够明确。规定教师‘不得擅自提高教学要求’，什么是‘擅自’?如果学生愿意是否就不是擅自，还是校长同意了就不是擅自。我觉得对于教学活动来说，最了解学生的是老师。所以应该赋予老师一定的相关权力”；“条例规定了对未成年人的隐私保护，但隐私保护不单单是信件，手机短信、日记、上网聊天也是隐私。隐私保护的范围应该再扩大一些”；“未成年女学生受性骚扰的情况不在少数，而条例中对保护女性未成年人权益方面没有专门重视，建议增加相关内容……”
“初生牛犊不怕虎”，学生们提起意见毫不客气，颇有见地；在座的常委会组成人员积极回应，参与讨论，会场内充满热烈气氛。当有学生提出“过分强调未成年人的隐私可能导致家长应有的监护权被削弱”时，市人大常委会副主任周慕尧亲切地向学生询问：“如果改成‘尊重未成年人的隐私，不得泄露未成年人的隐私’，你看可以吗?”学生们会意地点头作答。经过热烈的讨论，在场的长辈和孩子们对未成年人隐私保护问题基本形成了共识。
笑声荡漾在会场，热烈的座谈持续了整个上午。新中中学学生单飞在会后仍带着兴奋的神色，他今天穿上西装，还特意打上领带，显然对这次活动格外重视。“以前都是学校组织我们学习法律法规，可今天我们是自己主动要求来学习和发奉意见的。人大为未成年人立法，我们应该说说心里话。”
心贴心，“走出去”“请进来”民主立法
上海对青少年保护立法工作的探索始于八十年代。1987年，上海制定了我国第一部关于未成年人保护的地方性法规――《上海市青少年保护条例》，对保护未成年人的合法权益、优化未成年人保护的社会环境起到重要作用。
时间跨人新世纪，社会环境相比八十年代发生了巨大变化，保护未成年人工作面临着新情况和新问题。面对新的形势，上海市人大常委会把目光投向新的高度：依法加强未成年人保护工作，重新制定一部具有地方特色的未成年人保护条例。从2000年起，上海对未成年人保护条例的立法调研工作就已启动。今年初，市人大教科文卫委员会在法制委、法工委前期立法准备工作的基础上提出立法议案，经广泛征求社会意见、数易其稿，最终形成《上海市未成年人保护条例(草案)》，并提请常委会会议审议。
为制定好这部关系到未成年人健康成长的重要法规，上海市人大常委会做了大量细致有效的工作，直接听取未成年人意见成为立法者最为关心的内容。条例草案经初审后，常委会组成人员主动“走出去”，深入各类学校与学生和教师座谈，听取各种意见，收集不同反映。同时还通过报纸、网络等媒体，全文公布条例(草案)，通过热线电话、电子邮箱和市民来信，公开征求市民尤其是未成年人的意见。民主立法扩大了市民的参与度，社会各界对此反响热烈。许多孩子在信中用稚嫩的笔迹向立法者倾吐肺腑之言。“可以适当补课，但应集体补，不要让我们自己请家教。不要让我们买太多的参考书。不要给我们太大的压力。”寥寥数行字，表达出对补课和做课外参考习题的极大反感。这名未留姓名的中学生甚至发出了“停止中考”的呼吁，因为“这对中小学生压力太大了。”正是这些鲜活的声音，使常委会组成人员对条例保护对象有了更多的了解，也使具体的立法过程增加了更多的细致考虑和慎重推敲。在“走出去”后，上海市人大常委会又特意将孩子们“请进来”，直面听取学生的意见，共商未成年人保护立法工作的大计。
10月19日，上海市十二届人大常委会第十五次会议对《上海市未成年人保护条例草案》修改稿进行了审议，会议决定，再次通过新闻媒体公开向社会征求修改意见。一项法规草案的修改稿经常委会会议审议后公开征求意见，这在上海人大的立法史上尚属首次。上海市人大常委会主任龚学平强调，今后涉及教育、学校和青少年成长的立法项目，市人大常委会都应该去倾听未成年人的意见和建议。
当主人，青少年与法制建设一同前行
请未成年人参与立法，是上海市人大常委会改进立法工作、提高立法质量的新探索。随着这项实践活动的开展，倾听民意、集中民智的初衷得到实现。未成年人从其特有的思维方式和生活感受出发，提出自己的意见和建议，帮助立法者拓宽视野、开启思路，对条例草案的修改起到重要作用。市人大法制委员会的同志在座谈后表示：“孩子们的许多意见十分有价值。 比如有关女性未成年人的保护问题，比如不公布学生成绩排名等等，我们会在修改中加以考虑。”
“减轻过重课业负担”、“保护未成年人隐私”以及“规范校园周边环境”等方面问题是条例内容中社会最为关心的热点，对此人们持各种意见，分歧较大，自然成为立法中的难点。比如围绕减负，就有三种不同意见。有的认为，现在学生学习压力大、负担重，有关规定很有必要、很及时，有的认为“减负”问题归根到底是属于教育制度范畴的问题，在教育制度未有根本改变的情况下，条例没有必要作出细致的规定，且由于缺乏操作性，很难贯彻落实；也有意见认为，“减负”是必要的，条例草案就“减负”作出规定也是可行的，但要选择适当的角度。可说三种意见都有合理之处，有待立法工作者作进一步的辨析和审视。但无论如何，随着与未成年人一次次的讨论和交流，未成年人的思想和感受能被成年人更多地了解和剖析，法规对未成年人的保护也有望更加全面并切合实际。
面向未成年人敞开立法大门，其意义已远远超出于高质量地制定好一部地方性法规。上海市人大常委会主任龚学平指出，未成年人参与地方立法，有利于他们从小培养公民意识和法律意识，也有利于他们从小培养对社会和国家的责任感，从小学习和参与管理国家事务，将为迈向社会、服务社会打好基础。他在座谈时勉励孩子们：“你们通过这样的方式来参与立法，就是在进行最生动的法制建设实践和最有效的法学教育实践，也是在学习参与管理国家事务、锻炼有序政治参与的能力。”
10月19曰，《上海市未成年人保护条例(草案)》修改稿提请常委会会议审议，孩子们提出的许多意见已被地方立法机关采纳。如“父母应当尊重未成年人的人格，学习正确的教育方式”、“不得公布学生的考试成绩名次”等规定都来源于同学们的建议。我们有理由相信，最终出台的《上海市未成年人保护条例》，将是上海市人大常委会探索立法民主的一个丰硕成果。
原载《中国人大》２００４年no.22