明中叶赋役制度改革的社会政治因素
明初的赋役制度是建立在皇帝对全国土地和人口私人占有的经济基础上的配户当差制。有田则有租，有身则有役，全国的人户都是皇帝的役户，全国所有的土地同样也是皇帝的户役田，人因籍役，役随田转。皇帝用里甲制把全国人民编管起来为其纳粮当差，他据都稽图，据图稽户，编户成甲，积甲成里。明朝的正役、杂役的编佥皆以里甲为基干，审编则以户等为先决条件。户等高低决定于两个重要因素：一为人丁，一为事产，大抵在北方以人丁为重，在南方则以田产为重。户等分三等九则，户等越高，科差越重。一百一十个里甲户中推丁粮多者十户为里长户，余百户皆为甲首户，岁役里长一人，甲首十人，催征钱粮，勾摄公事，是为正役（亦曰里甲役）。杂役是因事编佥，供地方官府遣派使用的徭役，上中等户既当正役又当杂差，下等户即使无田亦得承当杂泛差役。
明初的赋役制度就其制度本身而言，比历史上任何朝代都要严密、系统和完整。它对明初封建政权的巩固、社会经济的恢复与发展以及统治秩序的重建无疑都起到了积极的推动作用，因而具有进步意义。但是明初的赋役制度有其先天的不足。在封建专制社会，皇帝的话就是法律，尽管从制度上讲鱼鳞图册和黄册是赋役佥派的依据，但皇帝为了自己需要可以随意征派，其随意性较强；再者，明代的赋役是封建政治经济的重要组成部分，它是封建等级政治控驭下的经济，赋役能否顺利征调完全取决于封建政治的效力。如果说在明初由于政治清明简约，这种赋役制度还能基本正常运行，那么明中叶以后，由于政治腐败、国家控制力减弱以及商品经济的发展，这种制度就不得不面对下列问题的挑战。
1.国家统治集团不断扩大，奢侈性消费恶性膨胀，造成国家行政开支的急剧增加，百姓赋繁役重。造成行政开支急增的主要原因包括：（1）宫廷之奢。正统以降的皇帝大多昏愦，生活奢侈，大兴土木，开支庞大，他们不仅将内承运库的金花银大部分给挥霍掉，有时甚至还向太仓库支取银两。（2）宗室之藩。嘉隆时“天下王府之禄反多于岁供京师之米，即使尽发上供之输，犹不足王禄之半”。（3）冗员之盛。洪武时武职人员仅二万八千余人，但到成化时“武职已逾八万，合文职盖十万余”，随后又有大批人通过恩荫等途径汇入这支队伍，使其总数到嘉靖时又增数倍。（4）军费之增。明中叶以后卫所军制逐渐衰落，募兵制逐渐兴起，另外南倭北虏，边患不绝，军费开支日增。由于封建郡国之需皆出自编户民的徭役，封建朝廷有一事之需必设一种与之相对应的役，所以日益增加的行政开支自然由百姓来承担，百姓赋役负担大增。里甲正役“旧例止令输纳物料供给差使而已。今（弘治）则百凡官府所需，悉出于此。县取于里，里取于甲，而府又取之县。盖视景泰、天顺间已不啻其几十倍矣”。至于因事编佥的杂泛差役，百姓更是叫苦不迭。其最难供应者，一是修河，嘉靖元年，“河南、山东修河人夫，每岁以数十万计，皆近河贫民，奔走穷年，不得休息”。二是水陆运输，如北直隶“密迩京师，路多冲要，中间外夷朝贡往来络绎，接递夫役及砍柴、抬柴、养马、京班、皂隶、水马二站诸徭役最为繁剧”。三是供应京师的砍柴等夫役，天顺时，仅顺天一府就有夫役应出砍柴夫一千七百三十名，惜薪司抬柴夫三千二百名，还有其他差遣如巡拦、防夫、仓脚夫、库夫、弓兵、铺兵等一万一千六百余名。四是营建王府、修造坟墓等。繁苛的赋役使得大量的人、财资源被封闭在为统治集团消费效劳的徭役之中，不利于封建社会经济的发展。并且一旦赋役的繁苛程度超过百姓承受能力，他们轻则转徙他乡成为流民，重则铤而走险，甚至酝酿成轰轰烈烈的农民暴动，严重削弱封建统治基础。
2.地主经济的膨胀与吏治腐败以及由此造成的役法的混乱。明中叶以后，在经济上随着社会的稳定和经济的复苏，生产规模日益扩大，社会交换逐渐频繁，商品经济也随之得到繁荣和发展，以正统六年明英宗“弛用银之禁”为标志，白银作为一般等价物正式参与商品流通。货币在社会经济生活中地位日渐提高，促使人们的思想、价值观念发生变化，刺激了人们对“利”的追求。土地作为封建社会最主要的生产资料便成为人们争夺的目标，土地兼并构成明中叶经济变革的最主要的特征。皇室、勋臣、贵戚凭藉政治特权，通过钦赐、奏讨、投献等手段，大肆掠夺官民田土，建立皇庄、王庄、贵族庄田等，缙绅地主亦随之推波助澜，广占田亩。明初朱元璋为了使一部分人倾其全力以供职役，曾给予其优免差役的恩赐，这部分人既包括勋臣贵戚、进士生员等统治集团成员，亦包括如马户、灶户等重役户。但是明初对优免规定严格，“优免差役之法，免杂役，不免正办”。“在京文武官员除里甲正役外，其余一应杂泛差役全户优免；外官优免事例皆以品从为差。”然而明中叶以后优免这种恩赐却被无限扩大化，“今日士夫一登进士，或以举人选授一官，便以官户自鸣，原无产米在户者则以无可优免为恨，乃听所亲厚推收诡寄，少者不下十石，多者三四十石，乃或至于百石。原有产米在户者后且收添，又于同姓兄弟先已别籍异居者，亦各并收入户以图全户优免，或受其请托以市恩，或取其津贴以罔利。又有苞苴富厚，囊槖克盈，多置田产，寄庄别县，仍以官户立户，中亦多受诡寄。势焰者官府固已闻风免差，势退者立能多方攀援以图全免”。由于“品官优免太滥，诡寄日滋”，结果造成了朝廷所拥有的科征赋役的田土和户口数字大大减少。一边是财政开支日增，一边是朝廷财源日枯，为了维持国家机器正常运行，于是见在里甲赋役负担大增。与此相对应的是在政治上，明中叶以后皇帝昏愦，宦官专权，奸佞秉政，以及由此造成的政治腐败、吏治江河日下。吏治腐败反映到赋役制度上就是官僚、地主、胥吏们沆瀣一气，为逃避赋役施展鬼蜮伎俩通同作弊。“遇有造册，［巨室］贿里胥，有飞洒现有人户者，名为活洒；有暗藏逃绝户者，名为死寄；有花分子户不落户眼者，名为畸零管带；有留在卖户全不过割者，有过割一二石为包纳者，有全过割不归本户、有推无收、有总无撤、名为悬挂掏回者；有暗袭京官方面举人脚色、捏作寄庄者。故（黄）册不过纸上之桑，户皆空中之影，以致一省之中，图之虚以数十计，都之虚以数百计，县之虚以数千万计。递年编差无归者，俱命小户赔偿”。政治腐败加剧了赋役负担的不均，“田连阡陌者诸科不兴，室如悬磬者无差不至”，官户偃然处十甲之外，差役独累贫下户。下户当差有身无力，只得举家逃窜。贫户逃亡之后，甲虽不及十户，但役额不减，由剩余人户均摊，剩余人户役重而不能堪，便整甲逃亡，从而演成空前的逃亡。
严峻的现实使得明中叶以后赋役制度改革势在必行，有识之士开始积极探索既能摆脱财政困境，又能均平赋役、缓解阶级矛盾的改革思路，从而揭开了明中叶赋役制度改革的序幕。
周忱对里甲正役的改革及其影响
里甲正役的改革最早可上溯至周忱巡抚江南之时。宣德五年，周忱出任江南巡抚，在应天府，他推行“里甲银”制度，所谓里甲银，顾起元在《客座赘语》中解释为：“往周文襄巡抚时，以丁银不足支用，复倡劝借之说，以粮补丁。于是税粮之外，每石加征若干，以支供办，名里甲银。”里甲银的精髓在以粮补丁，他把按户编派的里甲支费，部分或全部地摊入田粮内，折成银两，以耗米的名义加征。在苏松，周忱则推行平米法，“初，年粮一石收平民一石七斗，候起运日酌量支拨。……除拨边外，有余则入济农仓，以备赈济，谓之余米。遇农夫缺食及运夫遭风被盗、修岸导河等口粮，凡官府织造、供应军需之类，均徭、里甲、杂派等费，皆取足于此”。平米法中里甲等费取自余米，其实质与里甲银一样，也是以粮补丁、摊丁入地。周忱在江南将赋役审编基准由明初的以户等（人丁、事产）定徭役到明中叶的以粮（田）补丁，实际上开创了摊丁入地的先河，而这与历史发展潮流是相适应的。因为明中叶以后由于土地兼并、赋繁役重，造成“闾里小民，游荡失业者十室而九”。这给传统的赋役审编带来困难，“丁口有时而盛衰，定税以丁，稽查为难”。但是土地却是“万世而不变”的，“定税以亩，检核为易”。所以徭役审编基准由户等向丁田（尤其是田）过渡诚为历史发展之必然。另外，尽管正、杂二役大体皆以人丁事产作为编佥的根据，但它们的性质与编佥方法各不相同。但是周忱的平米法却将其一体混编，随粮带征，赋役完纳在制度上简单化，在一定程度上防止了舞弊行为的发生。除里甲银和平米法外，周忱还对里长之役进行重大改革：“将乡都通县排年里长编成一应差役，每名出银一两，轮当一年，歇息两年，酌量轻重多寡朋合造册，犹如车轮之转。吏无那移之弊，民得轻鲜易完。”周忱对里长役的改革有三点引人注意：（1）通计一县一年应征里长之役，固定役额。这是针对明中叶以后事繁费冗，里甲供役激增，里长之役除“催征钱粮、勾摄公事外，其他诸如祭祀、宴飨、营造、馈送、夫马等费杂沓而来，有司征敛日繁，里长赔累不堪等状况而进行的必要改革。它反映了官民的一致要求，对官府而言，将乡都通县排年里长编成一应差役，保证了赋役的征收；对百姓来说负担进一步明确。（2）将力役折银，这是明初商品经济恢复发展的结果，官府收入不减，百姓亦可安于田亩。（3）缩短里甲十年轮支的应役时间。“国初事简里均，闾闬殷富，便于十甲轮支。其后事繁费冗，里胥因而为奸，里甲凋敝，而轮支始称苦矣。”里甲轮役称苦是明中叶后里甲制度削弱的具体体现。明初里甲以户等均搭，故而赋役均平。但明中叶以后，土地兼并打破了“田不过都”的禁令，诡寄、花分、寄庄盛行，地主胥吏勾结舞弊猖獗，严重侵蚀了里甲制的经济基础，各里甲土地占有不均，里甲规模不等，“富里之民虽田盈千亩一役不沾，患里之民虽户无立锥且充数役”，改革里甲已成时代要求，里甲轮役的改革只不过是顺应这一潮流。
周忱对里甲正役的改革影响深远。他的改革无论是正杂二役混编合并征收、徭役编佥由户等向丁田（尤其是田）过渡、固定役额，抑或是力役折银、缩短里甲十年轮支时间，在实践中既保证了国家赋役的正常征派，使其财政收入不减，同时在一定程度上实现了百姓徭役负担的均平。实际上，明中叶发起的由地方到中央、由局部到全国的赋役制度改革探索，基本上沿着周忱的思路并使其更加完善和制度化，在江南出现欧阳铎的征一法，浙江、广东出现均平银的改革，福建则有纲银之法。在北方则出现会银制度，然而最终殊途同归，导致一条鞭法的孕育产生。
欧阳铎的征一法又名均摊法，“石江欧公巡抚，悉举里甲诸项并入秋粮，名曰均摊”。它是对周忱改革的继承和发展：“巡抚周文襄公始为劝借之说，以粮补丁，然不过十之二三而已。至巡抚欧石江公时，事益增，役益繁，而人丁不能支益，于是有均摊米与人丁均编。”征一法的内容主要有：（1）丈量土地以正田亩。（2）总征银米之凡而计亩均输。（3）以全县丁田数分摊全县徭役，以嘉定县为例，“通计一县里甲备用之数为银一千一百七十二两；均徭以银差者为银四千二百五十五两有奇，以力差者为银五千一百六十八两有奇。乃计丁而编之，丁出一分；计田而编之，亩出七厘七毫；计滩池涂荡而编之，亩出四厘”。（4）正杂二役合并，役有定额。“里徭有异而丁粮无二，若仍二次编审，亦不免于烦扰，今将合用数目总会而并征之，仍查照旧额各以类分，法虽简而实不废也”。至于徭役之费，在苏松等府，以八事（丁田、庆贺、祭祀、乡饮、科贡、恤孤、公费、备用）考里甲，以三事（银差、力差、马差）定均徭；在应天府，以十二事（国祀、国庆、供应、诸司之用、内府坐派、工部坐派、祭祀、乡饮、科贡、恤政、公用、备用）定里甲，以二事（银差、力差）定均徭，以六事考驿传。（5） “令民家以出缗钱雇役，毋得仍十年旧”。力役折银，改徭役数年一编为一年一编。
继周忱之后，东南各省相继对里甲正役进行改革，“在浙江则曰均平银，在江西则曰公费银，在福建则曰纲银，在南直隶则曰直日银，遇有所费，官自支用”。
浙江的均平银亦曰甲首钱，最早始于天顺中。均平银支应的对象很广，“凡解京料价、祭祀、乡饮、备用夫马轿匠、公私诸宴，皆籍此”。均平银的派征最初无定规，至嘉靖四十五年，巡抚庞尚鹏奏行《钦依两浙均平录》，始酌除诸弊，立法定制。“通行会计各府州县每年合用一应起（运）、存（留）、额坐杂三办钱粮数目，仍量编备用银两，以给不虞之费，俱于丁田内一体派征”。丁田派征原则是计丁与田，然后折田为丁，输银贮官，以给供费。百姓纳完均平银后，里长在官勾摄，甲首悉放归农。
广东的里甲正役改革也叫均平银，“广东丁田，自编徭役之外，每人一丁出钱五百文，田一亩出钱一十五文，十年一次，随里甲正役出办供应，谓之均平银”。广东均平银与浙江均平银相比较，内容大体一致：首先二者都计丁与田，将按户佥派的里甲役部分地摊入田粮；其次，广东与浙江一样，“见役里甲随丁田赋钱于官”，“既出此钱，甲首归农，里长在役只追征勾摄二事”。但是二者也有不同：浙江均平银中里甲三办的支应占很大比例；而广东均平银不包括里甲三办，只是供应地方衙门的日常杂泛开支。另外，浙江均平银每年通融核算依丁田均平科派；而广东十年一次，随里甲正役出办供应。广东均平银制开始于成化时，由于明中叶后事繁费冗，到嘉靖时已是弊窦丛生，为此嘉靖三十七年广东巡抚潘季驯对此进行整顿：“先计州县之冲僻以为用之繁简，令民各随丁力输银于官。每遇供应过客及一切公费，官为发银，使吏胥里老承买。其里长止于在官勾摄公务，甲首悉放归农。”
“纲银者，举民间应役岁费，丁田粮六总征之，易知而不繁，犹网之有纲也。”纲银之法盛行于福建，其创行大约在成、弘之间，史载：“成弘之间，乃令见役里长随其丁田，或钱输官以供一年用度者谓之纲，以雇一年役事之佣者谓之徭。既出此钱，［甲首］则归之农，雇一里长在役，以奉追征勾摄。”关于“纲银”之“纲”的意义，历来说法不一，何乔远认为是“提纲之谓”，《明史·食货志》亦持此义；但《万历福州府志》则认为“宪纲经用者名曰纲银”。其实二者一就征派方式而言，一则对其供支内容而言，只不过是各有侧重罢了，二者无根本上的区别。纲银的支应范围同均平银一样非常广泛，包括“若庆贺、接诏、迎春、视学、祀典之当举者，乡饮之再行者，校文阅武之赏赉者；贡士于礼部者赏其路费，邑之废疾孤寡给其衣粮，行部及士夫之往来者有饩牵牢礼，官长始至有效劳、致馆、门祭、堂燕、舆盖、器什；冬夏易其研席，岁终供桃符、花灯”。大凡地方政治文化社会经费皆取自纲银。但里甲三办的上供物料却不由纲银开支，这与广东均平银类同。纲银征派亦计丁与田，而且丁田可以互折，“民米一石，准丁一丁”，把原本论户按丁负担的里甲支费，部分摊入田地负担。明中叶后，由于官府费用无节，胥吏舞弊，里长负担过重，纲银无力供办，所以正德十五年御史沈灼对福建纲银进行厘定，他规定“将通县费用分正杂二办，以丁四粮六法则科派”。其中正办包括文庙、社稷之祭及乡饮之类，杂派则包括迎春桃符、新官到任、生儒考试一切供办之类。由于福建纲银不包括上供物料的支应，沈灼还创八分法以征收上供物料。“国朝物料俱于该年里甲丁银出办。至御史沈（灼）奏准各县每米一石、人丁一丁，发征八分，通融全县该办之数，就于八分内支解”。使里甲三办亦有一部分被摊入田粮。但沈灼的改革并不彻底，“二办之目，正纲之费可稽，杂则私而难诘矣”。嘉靖十六年御史李元阳再次对纲银进行整理：“议征银储库，用度各有定则。但额外费多，支应不给，仍令里长贴办，称为班次。”但是成效不大。迨至隆庆间，福建纲银被十段册法替代。
当南方赋役制度改革如火如茶之时，华北的改革才刚刚起步。究其原因，既有政治对地缘渗透控制上的差异，又包括南北经济发展不平衡的因素，在南方朝廷所以必急图改革，在北方或可稍缓而已。虽可稍缓，但终须改革。嘉靖四十三年，北直隶赵州出现以银代役的里甲制度改革：“自（嘉靖）四十三年以后，……始议征银在官，委人代支，不用里甲。”万历时河南彰德府和信阳府之罗山县出现“会银”之法。会银亦曰办银，它也是按丁田通县概征，概县通融征银，省里甲归农。会银后亦并入条鞭内征收。
上述里甲之役的改革，其积极作用显而易见。如里甲之役由原来的按户编派逐步改为按丁田分摊，有利于均平赋役，减轻了无地或少地的贫民的负担；里役依丁田折银雇役，甲首省归于农，缓解了里甲人户的人身依附，有利于农业的发展。另外，就赋役制度本身而言，明中叶的里甲役改革为后来的一条鞭法铺平了道路，一条鞭法的许多编审原则由此发展而来。但是由于吏治腐败，里役改革在实际执行过程中有时会出现“见役里甲赋钱于官，曰纲银，曰办银。有司复摄之，令直日供应，无名之征纷然四出，即百缗不以抵数。穷乡小民，白首不识官府，雇人代直，月费数十金，里甲大苦”。
均徭法与十段册法的创行与推广
在里甲正役改革探索的同时，杂役的改革也相伴而行，其突出表现为均徭法与十段册法的创行与推广。
均徭法是明代杂役改革的开始。明初杂役由里长依据黄册所登户等，量户因事点差，上户重差，下户轻差。然法久弊生，朱明皇朝传至英宗初年已是千疮百孔。在审编差役上，最大的弊政就是放富差贫。奸民豪户或飞洒诡寄田粮，或贿嘱里书挪移作弊，或隐漏丁口脱免差役，或州县官役占富户充当皂隶厮役，卖放入己，所有差役大部科派中户、下户充当。下户贫困难堪，纷纷逃亡，统治者要求不能满足，于是均徭之议兴。以正统八年江西按察佥事夏时“进知州柯暹所撰《教民条约》和《均徭册式》，刊为令”为标志，均徭法正式创立实施。均徭法改革首先是把那些有定额、有定期的常役如祗侯、禁子、库子、斗级、坝夫、馆夫、皂隶、斋夫、弓兵、巡拦、铺兵、防夫、膳夫等同无定额、无定期的上命非时的杂泛差役划分开来，并把前者从杂役中独立出来，冠其名曰均徭，自此明代赋徭正式区分为里甲正役、均徭、杂泛差役三类。另外，针对里胥为奸，大造黄册时以上作下弄虚作假、佥派徭役时放富差贫，均徭法令“里甲除正役照黄册应当外，又别另编造均徭文册，查勘实在丁粮多寡，编排上中下户，量计杂泛重轻等事佥定，挨次轮当”。
均徭法的推广一波三折，正统八年夏时在江西创行均徭法，人皆便之。但遭到江西右参政朱得的反对，他以夏时“多以上等粮户为隶兵，意在逐年取用，未免民害”相构陷，英宗皇帝于正统十年诏罢江西均徭册。直至景泰元年，在礼科给事中金达“安民莫先于均徭役”，“乞重将均徭之法举行”的奏请下，江西巡抚韩雍与布政使崔恭大力申明此法。广西均徭法推行不到一年即在布政使揭稽的反对下被迫停止。在四川，按察副使刘清曾以丁粮为差将户分为三等，造均徭册，官为定其役，但遭到大地主的反对，天顺元年重庆府永川县民邓琪上书英宗，指责均徭法“惟以税粮定其科差，则富商巨贾力役不及，而农民终日无休息之日矣”，四川的均徭法一度诏罢。但均徭法乃时代需求，大势所趋，景泰中，广东右参议朱英“立均徭法，十岁一更，民称便”。成化初他升任福建、陕西右布政使，亦将均徭法推广至这两省。及至弘治元年，明孝宗下令：“布按二司、分巡分守官、直隶巡按御史，严督州县管印正官，审编均徭，从公查照岁额差使，于该年均徭人户丁粮有力之家止编本等差役，不许分外加增余剩银两。”均徭法遂正式在全国推广实施。
均徭法由地方官员创立并经过长期探索试验才逐步完备起来，它在推广过程中亦开始一些新的调整：（1）银差的出现。银差与力差相对，它包含两重意义：对官府来说，徭役折银交纳，官府雇人充役；对役户而言，服役者得纳银代役。夏时初创均徭法并无银差、力差之分，皆为力差，“银差”一词最早见于正德元年，它是明中叶商品经济发展的必然结果，与金花银、里役折银的出现是同步的。正德后银差、力差之例逐渐固定下来，一般来说，力差多为重役，由上户承充；银差多为轻役，由下户支应。并且随着社会的发展，呈现出银差日增，力差日减的趋势。（2）南方、北方均徭审编基准大体相同，计丁验粮，确定户等，量役轻重挨次轮当。但由于南北经济、政治等因素发展的不平衡，二者又稍有差异。一般来说南方均徭杂役丁粮兼派，浙江、福建、南直隶各州县莫不如此，其法多“总验一县之丁粮，配请当役之数，通融而审编之”，其中丁粮可以互折，并且在准折比例中，田粮所占比重往往大于丁，南方均徭编审实际上是偏向田亩的。在北方均徭编审则人丁事产参间，有地亩之征和门银之编。地亩之征始于弘治十二年，“都御史洪钟姑奏请（在北直隶顺天、永平二府）查地土，计亩出银，以为年需料价之用。盖因近京地方逐末优免者多，故为此通融之计”。但正德元年顺天巡抚柳应辰反对地亩之征，恢复了论丁编役。嘉靖元年顺天府尹万镗奏请“申明征地亩之法”，“酌量人丁地亩，兼征银两”。万历五年顺天府尹王之垣条上编审均徭宜事，以为地科太轻，丁科太重，议请现在丁地通融计算，每地一亩征科银二分。万历十一年，顺天府尹臧惟一又认为“每亩科银二分，涉于过重，不若以丁、门为主”，得旨如议行。此后门、丁科派构成北方徭役法的特点。这里丁即丁役，折币征银；门即照门审编徭役。门银之编比地亩之征可能还要早，万历《大明会典》载成化十五年令；“令各处差徭户分九等，门分三甲，凡遇上司坐派、买办、采办，各因所派多少，定民输纳，不许隔年通征银两在官。”可见成化年间北方就已开始照门编差。门银“为富家援例得以优免而设”，其科派对象是品官及举监生员吏典之家。门银、丁银俱照户等审编，“上中六则照门银等则编审，下户既出丁银，不得复议门银”。而户等的划分依据人丁事产，所以门银、丁银之征是丁田兼论的。（3）均徭审编周期各地不一，“南北直隶及各省地方均徭，其审编之法，有一年一编者，有二年一编者，有三年一编者，皆因时地之不同，繁简之不一，轻重之不等，固难执一隅而议拟也”。均徭的应役之法一直是轮役制，其轮役次序与里甲正役的轮役次序密切结合起来，一般是在里甲正役停歇后隔若干年，然后再充应均徭，其目的在于使民稍得喘息，以并力于供应也。
明中叶后杂派夫役名目纷繁，这些杂役多被归并为均徭，结果均徭种类越来越多，成为百姓最主要的负担。均徭既以均名，其目的即在于均平徭役，然而均徭法在推行过程中，其不均的弊端日渐显露出来：首先，均徭计丁验田、按里甲轮当，但明中叶后里甲之间贫富悬殊，贫富不等的里甲却要负担相等的徭役，势必造成“富里之民虽田盈千亩一役不沾，患里之民虽无立锥，且充数役”。其次，均徭佥派的依据是《均徭文册》，它是对黄册失实的改革，然而明中叶由于富豪贿赂胥吏以避重役，《均徭文册》造册之时以上作下，以亡为存，故其登载失实，有司“只凭籍册，漫定科差”，致均徭负担不均。为了改革均徭弊端，十段册法应运而生。
十段册法又称十段锦法，其内容在各时各地颇有差异，然其主要方式不外两种，一曰十段田法，它不再采取里甲轮流服役之法，而是通计一县丁粮，将其均分十段，每年提编一段。丁田互折，力差亦折合为银差。一曰提编法，“算该每年银力差各若干，总计十甲之田派为定则，如一甲有余则留二三甲用，不足则提二甲补之。乡宦免田，十年之内止免一年；一年之内止于本户。寄庄田亩不拘同府别府，但已经原籍优免者，不再免。”
十段册法的最早执行者当推南直隶人盛颙，史载：“成化改元，（盛颙）由进士历官知邵武，……先是徭役多从里胥推举，奸弊万端。颙乃通扣一县丁田数十甲，以一年丁粮应一年徭役，周十甲而复始，民甚便之。”可见早在成化时十段册法即已在福建试行。正德中常州府武进县同知马某也曾“议将一县田地均分十段，别造十段文册，每年编审一段。初甚便之，而后造册之时，富民巧为规避，人户消长参错，多有产去差存者，讼牒纷纷，官民病焉”。遂革而不用。嘉靖十六年李元阳任福建御史，在全闽推行十段法，“概一县［丁粮］之数，酌什分之一，今年盈则捐明年不足，缩则益取诸今年之有余”。嘉靖二十九年苏州知府金城亦议立十段均徭。嘉靖二十九年后，虏患倭寇迭相交乘，十段册法（提编法）被采用作筹款方法之一种。嘉靖四十四年直隶巡按温如璋亦仿十段锦册法（提编法）以防“品官优免太滥，诡寄日滋”。嘉靖四十年至隆庆元年，浙江巡按庞尚鹏推行的十段册法最有成效，“臣（庞尚鹏）自祗役以来，即议立十段锦之法，通行各府州县。查将十里内丁粮，除四甲已经编过外，未编六甲通融均作六段，分定六年，凡官吏举监生员军灶匠丁系例应优免者，即将应免之数开列册前。如或各甲内俱有丁粮，从一甲内优免，其余免剩者造入册，与民一体编差”。隆庆二年江南巡抚林润将十段册法加以整顿，“合无行府吊取各县十段丁田，逐一查理，裒多益寡，务得其平。除已应役外，其未轮年份各候该年，即有过割不得规避。一年止编一段，即有别故，不得擅提下甲”。迨至万历初一条鞭法在全国推广，十段册法被一条鞭法替代。
十段册法不是对均徭内含役目的改革，而只是对均徭编审对象和轮役方式的改革，但是它在清核一县丁粮基础上，或以丁折田，或以田折丁，将全县该年应派的徭役一并折银，扣除优免外，推算每丁、每亩应摊徭银，然后将核实的全县田土均分为十段，依段轮役。这在一定程度上杜绝了均徭法执行中富户贿赂吏胥避重就轻的弊端，而且也抑制了优免冒滥，在一定程度上实现了赋役的均平，因而具有进步意义。